政府融资平台不是长久之计

　　讨论政府融资平台问题，首先要搞清楚政府融资平台是什么。虽然到目前为止，尚无关于政府融资平台的准确定义和范畴，导致各部门对统计的融资平台负债总额互不认账，所提出的解决方案也难以达成一致。但是细看政府融资平台，却有似曾相识的感觉。

　　中国的政府历来都承担了大量的建设职能，1994年提出了社会主义市场经济改革目标，要发挥市场在资源配置中的基础性作用。但此后地方政府参与经济活动的热情却从未衰减。政绩考核的指挥棒，总能指挥地方政府以最大的积极性投入到经济活动中去，如经营城市、跨世纪工程、献礼工程等。政府主导的投资是创造GDP、赢得民心和获取上级重视的立竿见影且屡试不爽的手段。相应的，我国的财政也一直有建设型财政的影子，用行话说财政“一要吃饭，二要建设”。

　　但从可能性上看，改革开放后产权日益多样化，政府控制的资源不足以支撑其庞大的需要。特别是1994年分税制改革后，地方政府的财权与事权更加不匹配了。1980—1993年，地方政府财政收入占全国财政收入的比重平均为68.4％，地方政府财政支出占全国财政支出的比重平均为59.0％，地方政府财政收支矛盾不显著。分税制改革后，地方政府的事权没有减少，大量的公共事务要求地方政府负总责，但地方财力却显著下降了。2008年，地方本级财政支出占全国财政支出78.6%，比1994年提高11个百分点；地方本级财政收入占全国财政收入的46.7%，比1994年下降31.3个百分点。虽然通过税收返还和转移支付，地方政府可用财力有所增加，但与事权相比，仍捉襟见肘，衍生而出的地方政府融资的动力就显而易见了。

　　地方政府融资的形式不断变化，往往按下葫芦起了瓢。预算法规定，地方政府不得列赤字。为了弥补支出压力，地方政府常运用一些过渡性的、非规范的融资方式，比如向国有企业借款，动用预算外资金的盈余，或者在有些支出项目上采取拖欠做法等。

　　各种融资模式中，与金融领域联系最密切的有两个阶段。一是1994年-1998年，各级政府设立的多种金融机构，吸收各类资金投入到政府控制的企业中去，“一些地方、部门、企事业单位和个人乱集资、乱批设金融机构和乱办金融业务（"三乱"）问题相当严重，”直到1998年政府整顿金融“三乱”后戛然而止。通过金融渠道弥补财政支出缺口被堵塞后，民工工资拖欠、工程款拖欠、政策性亏损挂账及社会养老、医疗、失业保险欠债等，又成为地方政府融资的新形式。2003年后这轮经济增长中，房地产市场快速发展，土地收益大幅增加，地方政府财力有了很大的改善，地方政府从银行获取的资金支持也没有大的飞跃。第二阶段是2008年，受金融危机影响及国内宏观调控政策效果逐步显现，国内土地市场一蹶不振，地方政府再也不能大把花钱了。中央适时推出宽松的货币政策和经济的财政政策，地方政府也抓住了难得的机遇，多年想干未能干的项目开工了。为了融资需要，各类政府融资平台应运而生，种类之多、数量之大，都是历史上没有过的。

　　解决融资规模扩张太快、管理不规范政府融资平台的建议很多，从银行贷款安全的角度看，确实要做好分类处置、增强抵押担保、完善法律手续等。但是这种高度依赖土地抵押的融资模式，将金融安全、财政安全都维系到了土地价值上，毕竟不是长久之计。再者，发行地方政府债置换一些银行贷款，通过直接融资，加强市场对政府融资行为的约束——当然这种模式也许不如看上去那么美，因为需要相对完善的市场机制，也需要政府愿意公开其账务，这在目前的中国几乎是不可能任务。

　　追根溯源，还是要解决政府财权和事权不匹配的问题，以及地方政府参与经济活动过多的问题，将市场能解决的问题交给市场。政府则集中精力解决市场失灵问题，在市场化改革的同时“去行政化”。唯有此，才能使得我国财政真正从“吃饭财政”和“建设财政”走向公共财政。

　　（作者为南京大学国际经济研究所研究员，金融学博士，现就职于地方银监局）