来源：21世纪网-《21世纪经济报道》
作者：陈昆才
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冰火两重天。
2008年底，4万亿投资刺激计划发布后，各地政府炮制的投资规模数倍于此；林林总总的可研报告汗牛充栋，国家发改委附近的宾馆更是一房难求。一年后，中央已要求严控新开工项目。
同样是2008年底，信贷规模控制取消，天量信贷蓄势
过去的一年中，各级政府融资平台贷款增速之快、规模之巨，引发决策层高度关注；其潜在的财政风险，犹如达摩克利斯之剑，令人时刻不敢放松警惕。
发人深思的是，政府融资平台是如何被“创新”出来，又经历了怎样的演变过程？商业银行在其成长过程中，扮演了何种角色？如今，各级政府融资平台贷款除总量偏大之外，还有哪些风险隐忧？我们在峰尖浪口，试着探寻“治本”之策。
1. 破茧：以城市化建设之名
城投“巨无霸”的前身，往往是一条地铁、一条高速公路、一座大桥等的伴生产物。
3月8日，南昌市红谷滩城市投资集团有限公司（下称“红谷滩城投”）、银川市城市建设投资控股有限公司（下称“银川建投”）发布公司债券募集说明书（下称“说明书”）。在描述城市基础设施建设行业发展现状和前景时，两家公司均提到这样一句话——“城市经济对我国GDP的贡献率已超过70%”。
红谷滩城投说明书称，改革开放来，我国城市化率从17.92%提高到44.9%,根据美国经济学家诺瑟姆对城市化发展阶段的“S”形划分，中国正处于30％-70％的城市化加速区间。自1996年起，城市化率平均每年提高1.3个百分点（不考虑制度变迁），而在此前5年间，每年仅提高0.5个百分点。
红谷滩城投是南昌市红谷滩新区城市建设的融资平台；银川建投则是银川市城市基础设施建设唯一的投融资平台。
“近些年来，地方政府围绕促进经济建设以及一些基础设施建设、市政建设，分别建了一些诸如公路建设公司、城市建设投资公司等，我们习惯把它称之为地方融资平台。”3月6日，财政部部长谢旭人说，通过这些公司向银行融资，还包括发行企业债等渠道，“地方政府筹集了不少资金，在促进经济社会发展，在市政建设、公路建设以及住房建设等方面发挥了积极的作用”。
城投“巨无霸”的前身，往往是一条地铁、一条高速公路、一座大桥等的伴生产物。1965年7月1日，北京地铁一期工程破土动工。1970年4月15日，为适应北京地铁发展需要，铁道兵北京地下铁道运营管理处组建，隶属铁道兵第十二师。此后，其发展成为2001年组建的北京地铁集团有限责任公司，即今天北京市基础设施投资有限公司（下称“北京基投”）的前身。这一背景使北京基投在北京市城市轨道交通行业处于垄断地位。
一开始，地方融资平台想获得银行贷款并不容易。
“（我们）最早接触到的融资平台是沪宁高速公路。”曾长期在江苏任职的山东银监局局长周忠明说，“当时做银团贷款，1996年开始商量，因为此前没有针对基础设施建设发放贷款的先例，所以，当时很多银行不愿意介入，建设银行相对积极一点，贷了2000万元，其他银行经过人民银行的协调，每家1000万元，合计大概是1亿元贷款。”
据周回忆，一开始此类公司并不称之为高速公路公司，而是类似于高速公路建设指挥部的名称，后来运作得比较好，沪宁高速上市，变成了优质的运输类上市公司；“当时贷款占整个建设投资的比重不高，1亿元只够修10公里的公路”。
除了像沪宁高速、长江大桥等通过政府授权可以行政收费的平台之外，本世纪初，又诞生一些本身没有充足现金流，主要利用财政、土地等其他方面的现金流来作为补充的平台，如各类城投、城建公司等。“像南京、苏州等地市都有了这些平台，经过10年的发展，大部分运行得较好，达到相当大的规模。”周忠明说。
观察地方政府融资平台在区域发展、城市化建设中的支柱作用，天津滨海新区建设投资集团有限公司（下称“滨海新区建投”）是一个典型案例。
2006年5月26日，国务院发出《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，仅仅4天后，经天津市国资委的相关文件批准，天津市政府就出资成立了天津滨海新区基础设施建设投资有限公司。2008年7月，公司更名为滨海新区建投，注册资本高达300亿元。
根据规划，2008-2010年三年内，滨海新区将重点实施道路交通、能源集约化、水资源综合利用、环境综合整治等四大系统工程，共建设工程项目309个，总投资约3000亿元。三年间，滨海新区建投的项目计划投资总额达1000亿元，占上述四大系统工程总投资的1/3。
2. 上海城投传
上海城投已成为各大商业银行的“座上宾”，一大特点是信用及保证类贷款占比较高，鲜有抵押贷款。不过，对外担保金额较大，构成了上海城投的或有风险。
谈到地方融资平台，不得不提上海模式。
1992年7月，上海市城市建设投资开发总公司（下称“上海城投”）宣告成立，设立时的注册资本为10.2亿元。作为上海市城市建设投融资的主体，上海城投的历史沿革与上海市城市基础设施投融资体制的发展进程密切相关。该公司的发展壮大的三个阶段，对城投公司定位的转型具有普遍意义。
1992年到2001年，是上海城投的大规模融资阶段。此阶段，上海城投通过各种方式，为上海城市建设提供了大量的资金，投资建设了一些项目。
其中的2000年，上海市政府提出在城建系统实行“投资、建设、运营、监管”四分开，并实行上海城建资金筹措与管理的“1+3”体制。
第二个阶段是2002年－2004年，上海城投从单一的政府融资平台，向政府投融资主体和重大项目建设主体转变。
2002年起，在上海逐步改变政府部门对重大基础设施投资及建设管理“大包大揽”的背景下，上海城投先后承担了中环线建设、新江湾城开发和苏州河二期综合治理等重大项目，逐步确定了重大项目建设主体地位。
第三个阶段为2005年至今，上海城投发展成为集政府投融资主体、重大项目建设主体和城市安全运营主体于一身的政府投资公司。此阶段，上海城投形成了路桥、水务、环境、置地四大业务板块。
上海城投还涉足了多元化经营。自成立至2008年9月末，其为上海的城市基础设施建设筹集了近2000亿资金；还获得总计约1700亿元的银行授信额度，显示出很强的融资能力。
上海城投的资本亦被不断充实。2000年以来，上海市政府通过财政国债资金、资本公积转增、国有股红利、土地使用权等方式，对其进行了多轮增资。最大的一笔增资出现在2003年12月，上海市财政局代表市政府将83.61亿元土地出让金，注入上海城投。截至2008年9月30日，上海城投的实收资本达204.06亿元，为成立时的20倍。
目前，上海城投呈现出多元化经营的格局，且经营性资产已大大超过公益性资产。截至2007年年末，上海城投总资产1783.33亿元，其中，经营性资产1341.16亿元，公益性资产442.17亿元。同年，上海城投路桥、水务、环境、置业四大板块的收入占比分别是2.43%、55.88%、24.17%和17.52%，利润占比分别是10.37%、-26.80%、71.13%和45.3%。
多年来，上海城投也成为各大商业银行的“座上宾”。截至2008年9月底，上海城投共获得授信1700亿元，未使用的授信额度高达840亿元。其中，授信额度超过200亿元（含），为国开行430亿元、工行209亿元和交行200亿元；授信额度达到或超过100亿元的，为农、建、中、浦发、招行、民生等6家银行。
细剖上海城投的贷款结构发现，一是长期贷款占比近60%，二是信用及保证类贷款占比较高，鲜有抵押贷款。如2007年末，上海城投短期、长期借款中，信用借款占比分别为65.3%和65.76%。
对外担保金额较大，构成了上海城投的或有风险。截至2008年9月30日，上海城投为控股子公司向银行提供信用担保，担保总额为人民币64.6亿元；为其他公司向银行提供信用担保，担保总额为人民币127.2亿元。
上海城投表示，该公司为其他公司提供担保的主要原因是，2003年以前，在上海原有投融资体制下，为建设地铁、内环线、完善消防设施装备等，根据市政府安排对外提供担保。
此外，上海城投做大之后，也出现金融脱媒趋势。至2008年末，上海城投累计发行了21期企业债券，募集资金达到253亿元。2009年一季度，其又发行了30亿元中期票据。截至2008年末，上海城投已发行、尚未兑付的企业债券共152亿元，包括117亿元企业债、5亿元短期融资券和30亿元中期票据。
3. 融资平台“红与黑”
很多融资平台被包装成企业后，并没有遵循公共财政和公共投资项目的公开透明的原则。他们认为企业需要遵守商业秘密。但这是错误的，是融资平台在本质上的致命弱点。
地方融资平台这一中国特定历史背景下的产物，是否生来就带着某种原罪，即机制上的先天性缺陷？
“要正确看待地方投融资平台对促进地方经济发展和改革的积极作用。”国家发改委财政金融司司长徐林曾撰文指出。
徐林认为，在传统计划体制下，基础设施投资建设和运营一直是政府的职责，政府投入、政府建设、政府运营，由于受财政收入和融资手段的制约，加之政府直接投、直接建、直接运营的弊端，这一体制的效率较低，不适应经济发展对基础设施能力日益增长的需求。
由此，地方政府投融资平台也就应运而生。徐说，实行以企业为主体的投资、建设和运营机制，提高了基础设施建设运营的效率，与市场化改革方向是吻合的。
山东银监局局长周忠明认为，从某种意义上说，地方政府融资平台的出现，乃是一种创新。早在2003年，周就曾对地方政府债务问题进行过专题研究。
“地方政府融资平台有其产生的客观经济基础；而且从世界通行做法看，地方政府负债是个必然现象。”周忠明说。而在我国，由于预算法、担保法不允许地方政府直接举债，于是走到平台公司这条路上。
他指出，客观经济基础包括三个方面。第一，有一些平台公司自身可以产生现金流，包括高速公路、隧道、污染治理等领域行政收费。
第二，有些融资平台的项目，虽然不能直接产生现金流，但投入后，可以通过正向的外部效应，产生一定的现金流。比如，修地铁、高架桥和桥梁，促使受益地区的土地增值，使得地方政府增加一块收入；即便没有实现土地增值，也会带动地方政府其他方面的收入增加，如建桥后，带动关联的高速公路收入增加。
第三，城市化建设会带动经济发展，带动税收、就业等其他方面的效益。
江苏银监局局长于学军认为，讨论政府融资平台的出现，需要结合中国的几个现状。较为重要的是，中国政府的职能包罗万象，权力和资源集中于政府，其承担的责任也很多；加上“以经济建设为中心”，各地需要发展经济、出政绩，必然要搭建一个载体，承担融资、经营的职责，发展经济的需要。
不仅如此，在我国的财政体制下，“地方政府手头的资金总是短缺的，必须要找银行融资，搞建设，否则以经济建设为中心，出政绩就无从下手，成为无源之水”。最后是土地因素，土地已变成政府的“聚宝盆”，正因为有土地，融资平台的搭建才有了可以说得过去的理由，否则借钱如何还，如何办事，成立平台公司，就必须有土地让其运作。
周忠明直言，地方融资平台存在三大缺陷。第一，信息不透明。“很多平台公司并没有遵循公共财政和公共投资项目的公开透明的原则，以为融资平台包装成企业之后，企业需要遵守商业秘密；但这是错误的，这是融资平台在本质上的致命弱点。”
第二个缺陷是，由于信息不透明，又被包装成企业，因此政府融资平台游离于公共财政、公共投资的监督体系之外，但实质他们又属于公共财政支出和公共项目投资的范畴，所以监督不够。
加上债权人（银行）、投资者的市场监督又处于相对的弱势，所以，政府融资平台既缺乏公共监督，又缺乏市场监督，“导致很多在投资效益、项目支出的审查、资金使用、还款资金的落实等方面，缺乏有效监督”。
第三个缺陷是，由于信息不透明，缺乏双重监督，从而在运行机制上，政府融资平台容易出现过度负债的问题。
3月6日，国家发改委主任张平指出，特别是在去年，扩大内需、扩大固定资产投资的过程中，融资平台的融资规模出现了比较快、比较高的增长；“如果不能够正确地处理的话，就会带来潜在的财政风险或者说金融的风险”。
某东部地方银监局抽样调查发现，部分政府融资平台公司的资产负债率超过90%、贷款依赖率超过70%，尤其是部分区县级融资平台公司的经营及财务指标堪忧，风险状况不容乐观。
多位银行人士告诉本报记者，按照央行、银监会的统计口径，去年末，一些东部省市的政府融资平台贷款余额已占到当地全部贷款规模的1/4，在增量中的占比也接近30%。
4. 银行“共谋”？
“银行、政府和融资平台不应该叫‘共谋’，主要是因为正道没开，而融资平台创新存在一定的缺陷。”首先打开地方政府融资平台这个“偏门”的，是国开行。
扎堆政府融资平台，绝对是2009年天量信贷的一个标签。
水利、环境和公共设施管理业贷款，可以作为观察地方政府融资平台或政府项目贷款的一个窗口。从已经发布年报的兴业银行、宁波银行来看，该类贷款的增速均超过100%，分别为241.8%和354.1%，行业占比分别提升5.5和7.1个百分点，至12%和11.2%。
去年一些农村合作金融机构政府融资平台公司贷款的增幅也接近100%，且主要分布在县级平台。
一些城投公司的贷款数据也验证了商业银行的“疯狂”。
截至2009年9月30日，北京基投的短期和长期借款合计为427亿元，较上年末增加123.3亿元，增幅为41%。同期，其获得各银行的授信额度1812.58亿元，但实际使用率仅为25.12%或455.26亿元。授信额度最大的为建设银行和国开行，分别为436.54亿元和121.1亿元。
无独有偶。2008年末，滨海新区建投授信额度的提用率仅为12%；国开行、工行、农行、中行和建行等在内的国内多家大型银行授予滨海新区建投的综合授信额度总计1198亿元，其中，仅国开行就提供500亿元。
监管部门人士认为，对于商业银行而言，有现金流的企业当然可以贷，而且只要借款人的现金流可以满足付息的要求，银行敢放贷；因为贷款到期时，银行可以再展期。“有了利息收入，银行当年的收益就完成了，考核ROE和ROA都没有问题。”
那么，在银行、政府和融资平台间是否存在一种共谋机制？“不应该叫‘共谋’，主要是因为正道（发行市政债券）没开，而融资平台这种创新，存在一定的缺陷，会有很大的副作用。”周忠明说。
首先打开地方政府融资平台这个“偏门”的，正是国开行。
“有人说是国开行培养了政府融资平台，这也是一个比较客观的说法。”监管部门人士直言。当年，设立国开行，乃是原国家计委将一部分固定资产投资的职能，与银行（业务）结合起来，所以，国开行的定位是搞开发建设的银行。
据他介绍，在中国的体制下，开发建设主要是由各级政府来负责，国开行业务拓展的重点自然就是跟政府打交道。但贷款不能直接发放给政府，需要一个法人机构，于是开始搭建投融资平台，然后由政府在背后提供担保，这套运作机制就是这样出来的。
软贷款一度是国开行的“杀手锏”，其特点是期限长、利率低，可以作为项目资本金。尤其是后者，对地方政府具有极大的诱惑力。而以软贷款解决资本金缺口，进而以普通贷款跟进，成为国开行攻城略地的“独门暗器”。
2005年底，国开行软贷款规模为1875.01亿元，2007年底余额就达到了3463.87亿元，较2005年增长了84.74%。
本报记者发现，2005年11月份，南京市交通建设投资控股（集团）有限责任公司（下称“南京交投”）曾获得国开行5亿元软贷款，期限长达20年。而国开行也成为南京交投的主要合作银行，截至2009年9月末，南京交投的主要银行贷款余额为183.45亿元，国开行一家占据3/4，达到137.95亿元，同业只能望其项背。
不得不承认，国开行嗅觉灵敏。2005年12月，天津市政府与国开行签定开发性金融合作协议，滨海新区建投作为国开行贷款的借款人和还款人，获得国开行500亿元信贷额度。不足半年后，国务院发出《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》。
但国开行也曾“跑偏”。“最早国开行的政府融资平台贷款做得比较多，主要以地方财政作为（还款）承诺的形式，但路子走得不是太正，出现一些打捆贷款。”监管部门人士说，2006年5月，“打捆贷款”被叫停。
5. 泡沫破裂之忧
最大的风险是流动性风险，一旦市场出现紧张，前后资金不衔接，融资平台就可能出现债务违约，由此产生政府信用危机和信任危机，最终影响整个经济和社会的稳定。
对于政府融资平台贷款规模过快增长，带来潜在的财政风险或金融风险的问题，中央政府已经给予了高度重视。“现在财政部和人民银行正在牵头对这方面的情况进行调查研究。”张平表示。
这并非杞人忧天。东部某省的一位银行人士透露，截至2009年12月末，该行认定的关注类政府融资平台客户数量，较上年末有所增加。
一些地方政府也意识到这一问题。1月16日，在天津市的人大会议上，该市财政局局长杨福刚在谈到今年的工作时表示，“努力防范财政风险”。
“最大的风险是流动性风险，一旦市场出现紧张，前后资金不衔接，（融资平台）就可能出现债务违约，由此产生政府信用危机和信任危机，最终影响到整个经济和社会的稳定。”3月8日，一位监管人士直言。
对于地方政府融资平台贷款的风险，于学军说，还有一个深层次问题：为了规避资金链断裂的流动性风险，就需要保持充足的流动性，不断放水，防止水落石出；“因为如果发生通货紧缩，土地卖不上价来，财政的日子很难过，就会出现风险。”
这样发展下去，规模会越滚越大，资产出现严重泡沫，整个经济也会越来越泡沫化，会带来很大的（系统性）风险。对此，他建议，面对上述比较棘手的问题，首先不要着急，逐步实现软着陆；其次，通过控制和消化措施，将政府融资平台贷款控制在合理的范围内；第三，对于政府融资平台到底做什么，要设定一个科学的边界；第四，规范平台公司的内部管理等。
“但并不是所有地方都存在类似或规模相等的风险。必须动态地看待其投融资行为所产生的各类收益，将收益增长潜力与政府性负债综合加以考虑，避免将地方投融资平台的融资风险不合理放大的倾向和做法。”徐林表示。
近日，上海银监局要求辖内各家银行，将政府融资平台企业贷款按照还款来源主要分为以下三类，并采取相应风险保全措施。
对于具有稳定充足的现金流和第一还款来源、经济可持续、抵（质）押品完备且手续齐全的贷款，可按商业化原则继续予以信贷支持；对于缺乏第一还款来源、现金流不足的贷款，应积极落实第二还款来源，确保还款有保障；对不符合相关规定投向产能过剩行业、违规挪用或资金闲置的贷款，要下决心采取多种措施尽早回收。
3月6日，谢旭人也提出了加强地方政府融资平台的四条措施。主要包括，政府优化固定资产投资结构、保持适度规模，综合分析地方的财力状况、承受能力；清理、核实目前的融资平台的融资状况；建立风险预警机制、地方财政偿债机制；加强金融机构对平台公司发放贷款的管理等。
而周忠明认为，最重要的规范措施，还是允许政府融资平台通过市政债券的方式融资，而不是主要通过银行贷款。
“改进地方政府负债的渠道，以融资平台为主，逐步过渡到以市政债券这一规范渠道为主。可以先试点，然后逐步过渡，纳入公共监督系统，实行总量控制，信息披露充分，并监督到位。”周说。
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