来源：《中国改革》-财新网
作者：罗洁琪
参与式预算改革，已在唤醒群众和人大代表的民主意识，不可能再倒退。但是，进一步深化也比较困难。领导的改革积极性是参与式预算改革的关键
《中国改革》 记者 罗洁琪
“镇把村盯得那么紧，要求我们公开村务。但镇政府、市政府甚至中央政府，凭什么不公开他
3月17日，该村长和其他45个村的村干部，赶到温峤镇政府参加“温峤镇参与式预算民主恳谈会”，这是温峤镇政府今年推行的改革尝试。
温峤镇是一座千年古镇，位于温岭市（县级市）西南部，滨临东海，南临乐清市。该镇的面积约78.8平方公里，辖区有49个行政村和居委会，常住人口6.2万人，经济总量在温岭市排名第五。工量刃具生产是该镇传统的优势产业，钱江摩托公司和爱仕达电器公司则是该镇的骄傲。
“拘谨”的权利
温峤镇政府办公楼白墙陈旧，办公室简陋，若没有庭院的绿草和阳光，昏暗的楼道让人恍如置身于上世纪80年代的人民公社。拾级而上，远远地听到激昂的红色歌曲从会议室方向飘来。
会议室内，作为温岭市最年轻的镇长，王勇身穿蓝色西装坐在主席台上，身边是镇党委书记、人大主席团主席以及副镇长。主席团两侧是约60名参会人员，有镇人大代表、政协委员、村书记或者村长，还有若干名私营企业老板，他们都应政府之邀而来。
将近9时，美联社、澳大利亚广播公司、中国妇女报等国内外媒体的记者们，扛着摄像机进入会议室，室内气氛变得好奇和紧张。
据温岭市政府的通报，本次民主恳谈会计划会期是两天，有四个议程，讨论工业和农业、性别预算、社会发展和城建等。
会议开始，工作人员散发了一页纸的《温峤镇2010年度财政支出预算初步安排表》。据多名参会人士告知，部分人（主要是村干部）五天前就拿到了该表格，而更多的人是刚看到。表格分三级科目，显示2010年财政支出共8600万元。
镇长王勇用当地话介绍说，这是一块大“蛋糕”，现在邀请大家来谈谈这块蛋糕怎么分，“怎样把资金用到最重要的地方。”这个“蛋糕”被分为十部分，包括城建、工业、农业、社会发展、综合治理、民政、武装工作经费、党建、行政运行和预备费。
王勇发言后，台下有人递纸条，建议使用普通话。镇长采纳了此建议。对外地人而言，温岭话相当难懂。政府给参会的外地人每人配了一名翻译。
镜头之下，从乡下赶来参会的老百姓显得相当拘谨。终于有一位“勇敢者”开口发言，其言毕，听众是沉默。经主持人点名，三名参会人员发言说，需要加大特色农业的扶持，优惠政策不能都倾斜到大企业，并指出有些项目的钱太少了。
根据恳谈会的规则，镇领导现场给予了回应。但老百姓并没有热情互动，而是低头，等待别人再次自告奋勇。
为激活民主恳谈的气氛，会议主持人强调，“可以不用普通话发言，讲温岭话也行，大家都有份，财政预算，取之于民，用之于民，要勇敢发言。”但仍没有期望的踊跃，主持人无奈地强调，“不要怕，想说就说。有话不要放在肚子里。”得不到响应，主持人再次点名。最后，主持人用几乎绝望的语气说，“大家都不发言，太客气了，那我自己来讲。”
主持人发言后，镇长总结说，预算表做得不够细，所以讨论不够深入。会议散场，老百姓分流回家，记者扛着摄像机采集外景，镇上的领导开车追随。
记者采访了解到，相比企业家、政协委员，村干部对恳谈会持更积极的态度。一名村干部对记者称，“今年我们村刚好有几个项目。我作为村长要为村里的人争取钱，如果别的村安排了，我们村的人会问我，为什么我们的村没钱。做了28年村书记，以前是不知道蛋糕有多大，现在知道了，我就要争取了。”
另一名村长则自豪地对记者说，“村里有700位村民，我是他们用455票选出来的，我的权力是村民给的，不是镇长给的，所以，我要对村民负责任。如果镇长分配财政不妥当，我要和他说道理的。”
“以前是副镇长在会上读一遍预算，代表举手就得了。现在让讨论了，财政就阳光了。不过，如果政府今年没做好，下一年又不做了，那么这种民主恳谈会就没有意义了，”一名镇人大代表说，“有的会议是捧场，随便说说，今天的会议是有意义的。”
据了解，村干部比其他参会人员更早地介入预算的编制。
早在今年1月，温峤镇政府在辖区的39个村和居委会开展约一个小时“乡村参与式预算民主恳谈会”。在镇干部出席的恳谈会上，自然组的代表和村干部可以广泛地讨论村里的问题，并且提出资金需求。而大部分参与温峤镇“参与式预算”民主恳谈会的企业家、政协委员，都是在开会前的一天临时被通知，并且在会场上才看到预算安排表。
平等的对话
下午两点多，近60名妇女面带兴奋的表情，热闹入场，几名男代表点缀其中。会议室内响起女高音，电视屏幕上的舞蹈翻滚红浪，一副红红火火的景象，犹如妇联会议。“性别预算”是这次小组讨论的主题。据参与温峤镇改革方案设计的世界与中国研究所所长李凡介绍，所谓性别预算就是考量不同性别在预算中的不同需求，这是一个新鲜的概念，政府在编制预算时要倾听妇女的意见。
“很紧张。平常都是听镇长开会，现在可以和镇长对话。不知道什么叫预算，更搞不清楚什么是性别预算。政府的人通知我来开会，说是谈谈妇女问题，”一名农村妇女主任告诉本刊记者，“平常听到的都是性别比例这个词，原来以为今天的会和性别比例有关。”
在一个多小时的会议中，近20名妇女发言，话题围绕计划生育、女性健康、妇女培训、文化活动等，但是极少涉及财政资金金额。在不断爆发的掌声中，发言人得到鼓励，气氛渐渐踊跃。有人提出公共卫生预算支出10万元太少。主持人问，“多少钱才合适？”提问人称，“100万元！”
“需要引导群众理性地讨论，从10万元的财政预算一下子提到100万元，这显得太随意。”温岭市民主恳谈工作办公室副主任陈奕敏对记者说，参与式预算民主恳谈会要有针对性，要根据政府的预算初步安排表逐项讨论，项目的必要性和资金的合理性。“如果对讨论引导不好，容易变成诉苦大会。”
不过，李凡所长认为，参与式预算民主恳谈会的最大意义是提供对话的平台，推动政府与民众沟通，鼓励民众表达。至于讨论什么话题，不应该受到限制。“毕竟，这个时候，预算还在编制当中，尚未提交人代会审议，可以开放地吸纳任何意见。”
会议结束后，妇女结伴而走，其中一位对本刊记者说，“我们都是农村妇女，文化程度不高，政府未必都听我们的，他们应该会考虑整个镇的安排。”
互动中推进
“法律规定人民代表大会才有权审议预算。所以，我们只是让老百姓来提提意见。至于预算是否采纳他们的建议，我认为是不必向他们反馈和解释的。”温岭市温峤委员会书记郭海灵对记者说。
温峤镇人代会主席团主席江志强则认为，“以后还是要设计一个反馈机制，例如在人代会召开前，再开一次民主恳谈会。”
今年1月开始，温峤镇政府官员上山下乡征求民意，参加各村的民主恳谈会，听村民代表和村干部对镇财政预算的意见。随后，政府综合各村176条建议，拟定预算初步安排表，并于3月17日组织全镇的参与式预算民主恳谈会。4月，政府将修改后的预算初步安排提交人代会审议。
其实，“参与式预算民主恳谈会”在温岭市已不是新鲜的举措。早在2005年，温岭市新河镇已试水，其方式是在人代会审议预算之前，召开民主恳谈会，提前讨论预算方案。根据讨论结果，政府修改预算表，然后提交人代会审议。
李凡对本刊记者介绍说，五年前的新河镇恳谈会，人大代表战战兢兢提问，政府战战兢兢回答。会议提问原计划是一个小时，但人大主席坐在那里不啃声，过了十分钟没有人提问，主持人就宣布散会。2006年，新河镇的人大代表就逐渐放开了，敢于质问政府了。“今年温峤镇的民主恳谈会已经很不错了。”
“作为镇长，压力实在很大。”2009年才上任的新河镇镇长赵永辉坦言，财政支出当然不方便了，以前办事情比较随意，现在预算公开了，拍脑袋的工程就少了。如果需要调整支出，就要和人大沟通。几年下来，人大代表的素质也不一样了。
“2009年，我没有回答一个代表的提问，很快就有纸条递上来了。并且，每年开会前，人大代表会去他的选区征求群众意见，因为万一开会的时候，他不发言，是很没面子的。”赵永辉还告诉本刊记者，通过这几年的改革，老百姓得到实惠。如果某一年不搞了，老百姓就会追问。
李凡认为，新河镇的参与式预算改革，已在该镇唤醒群众和人大代表的民主意识，不可能再倒退。但是，进一步深化也比较困难，在于领导的改革积极性，这也是参与式预算改革的关键。
对此，赵永辉认为，如果对改革动真格，那就要公开每年决算，也就是针对政府的预算执行情况接受监督。不过，如果某些项目超出预算，就涉及党委形象问题，老百姓就会讨论，政府的形象和诚信都会受到影响。
除了新河镇和温峤镇，泽国镇也在推动“参与式预算”改革。据泽国镇梁副镇长介绍，泽国是采取抽样的方式，在2005年和2006年，在全镇12万人口中以摇号方式产生民主恳谈会的代表。结果部分代表是文盲，或是对预算不感兴趣，讨论的效果很不好。2007年镇党委书记调走了，新书记没有接上。2008年继续摇号，讨论的效果也不够好。书记认为，是参会人员经验不足，于是2009年继续由上年的参会人员讨论预算。2010年主要由人大代表参与。
“老百姓是民主的动力。”陈奕敏认为，温岭市的改革尝试还没制度化，除非进行立法。如果没有制度化，改革可能因乡镇领导的工作重点和兴趣而变化。“现在寄希望于民众和人大代表，如果政府停止，他们能提出质疑。”
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