迟福林：经济发展方式转变与政府发展理念变革

　　——在中国行政体制改革研究会成立大会

　　暨首届中国行政改革论坛上的发言

　　迟福林 中国行政体制改革研究会副会长 中国（海南）改革发展研究院院长

　　2010年4月18日

　　改革开放30年，社会公共需求结构呈现战略性升级的基本趋势。从私人产品短缺到公共产品短缺，社会突出矛盾的历史性变化，深刻地揭示以人的自身发展为核心的公平与可持续发展是科学发展的主题。由此，形成新阶段发展方式转变与政府转型的特定背景和目标要求；由此，形成新阶段发展理念与政府理念转变的客观需求和重大课题。发展方式转变的关键在于政府转型，发展方式转变必然伴随着政府发展理念的深刻变革。

　　一、“经济增长”还是“经济发展”？再保持20-30年的较快增长，是各方面的共识和期盼。并且，我国具有实现这个目标的巨大潜力。问题在于，面对现实的突出矛盾与问题，怎样才能实现这个目标。现在看，其出路在于发展方式转型。其中关键问题在于，要解决好“经济增长”与“经济发展”的关系，果断地放弃GDP增长主义。

　　1.“经济增长”能否解决发展的全部问题？增长和发展、增长方式和发展方式有不同的内涵。增长更侧重于资源配置的效率，发展除了增长这一要素外，至少还包括另外四个要素，即“结构、分配、就业和环境”。以增长代替发展，希望“在增长中解决所有发展的问题”，从现实的情况来看，往往会带来更大的矛盾和问题。

　　过去以“做大总量”为目标的经济增长，调动了各方面发展经济的积极性，尤其是政府把相当多的资源集中于经济领域，实现了长达30年的经济快速增长。这是一个不可否认的伟大历史。现实的问题是，实行增长至上，“以增长代替发展”，强化了结构失衡、分配失衡、环境破坏等一系列的突出矛盾与问题。面对这些突出矛盾和问题，是否可以得出这样的结论：新阶段以GDP增长这个“一俊遮百丑”的时代开始成为历史。

　　2.为什么要终结GDP为中心的增长主义？概括说，GDP增长主义难以解决新阶段的突出矛盾和问题。

　　第一，增长主义无法解决资源环境的矛盾。增长主义对待环境保护的倾向是“先污染、后治理”。从实践看，增长主义的突出特点是：以政府为主导、以国有经济为主体、以重化工业为载体、以资源环境为代价、以投资出口为驱动、建立在低成本优势上的投资主导型的经济增长方式。

　　第二，增长主义无法解决公共产品短缺的矛盾。增长主义以追求经济增长为核心目标，由此形成激励地方追求增长的财税体制和行政体制。这使得地方政府缺乏提供公共产品的稳定财力和积极性。

　　第三，增长主义无法解决日益拉大的收入差距。经济增长不能也不应当长期建立在劳动力低成本上。单一的经济增长常常容易使权力和资本结合在一起，并人为压低劳动者工资收入。

　　3.要不要改变政府主导型的经济增长方式？以GDP为核心目标的经济增长与政府主导型的经济增长方式有内在的联系，并形成政府追求经济总量扩张的相关机制与政策。例如，上级政府确立一个量化的增长目标，层层分解，落实到各地各级官员身上，使ＧＤＰ的增长成为官员考核升迁的主要指标。这一机制的形成，必然助长权力干预经济。这样，在社会矛盾的处理中往往倾向于为ＧＤＰ增长让路。在这个背景下，只有转变政府发展理念，才有可能推进以发展方式转变为主线的政府转型。例如：第一，解决资源环境约束的突出矛盾，关键在于实现经济运行机制由政府主导向市场主导的转变；第二，建立公共服务体制，关键在于强化政府在公共服务供给中的主体地位和主导作用；第三，解决收入分配差距拉大的突出矛盾，关键在于强化政府在完善收入分配体制中的基本责任；第四，解决公共治理的突出矛盾，关键在于加强政府自身建设与改革。

　　二、“国富优先”还是“民富优先”？毫无疑问，国富、民富都十分重要。民富国强是我们追求的基本目标。这里，需要讨论的是，如何实现民富国强。

　　1.长期实行国富优先的增长会带来那些突出的矛盾和问题？在私人产品严重短缺、多数社会成员处于贫困的阶段，实行国富优先发展十分必要，因为它可以使国家有能力解决社会的贫困状态。问题在于，当总体上解决了温饱问题，公共产品短缺成为突出矛盾的发展型新阶段，仍然坚持国富优先的发展，就容易带来两个方面的问题：一是国家生产力增长优先并快于民众消费能力的增长，导致社会总需求不足，使经济发展缺乏内生动力；二是国富民不富，并导致收入差距的不断扩大。

　　2.坚持民富优先的发展能否实现民富国强？一方面，民富带来民众消费能力的提升，扩大了社会总需求，由此促进经济可持续增长；另一方面，新阶段的民富，在有利于解决公平发展的同时，创造发展的动力和活力。适应我国发展的阶段性需求，从国富发展优先转向民富发展优先，是解决内生增长动力与社会公平的重要途径，由此，才能实现民富国强的目标。

　　3. 如何着力构建民富优先的体制基础？应当说，国富优先发展所需要的制度安排与民富优先发展所需要的制度安排有联系又有所不同，有利于国富发展的制度安排未必能自动全面地带来民富。为此，需要加快构建“藏富于民”的体制。例如，第一，合理控制各级政府财政收入的增长速度，调整财政支出结构；第二，构建社会成员共享国民财富的机制，使国家财富真正惠及全体公民。第三，保护居民财产，建设财产性收入的体制性基础，尤其是让农民能够明显地分享土地流转的增值收益；第四，创造有利于社会成员创业、就业的体制机制。

　　三、“做大蛋糕”还是“分好蛋糕”？作为一个发展中的大国，“做大蛋糕”将是中长期经济发展的目标。问题的关键在于，如何清楚地判断当前制约“做大蛋糕”的主要因素？如何构建“做大蛋糕”、“共享蛋糕”的有效体制？

　　1.我国是否进入“不分好蛋糕就做不大蛋糕”的关键阶段？当前，“做大蛋糕”的约束条件发生了重要变化。30年前，“做大蛋糕”面临的主要问题是要素短缺问题，尤其是资本短缺。当前，“做大蛋糕”仍然有资本等生产要素的需求。从现实看，从中长期趋势看，从社会因素对经济发展的影响看，能否“分好蛋糕”成为“做大蛋糕”的主要约束条件。这是因为，不“分好蛋糕”，不仅使“做大的蛋糕”可能成为一块“无效”的蛋糕，而且将直接造成继续“做大蛋糕”的动力不足。从这个意义上说， “做大蛋糕”十分重要，“分好蛋糕”同样重要。我的看法是，我国已进入“不分好蛋糕就做不大蛋糕”的关键阶段。

　　2. 如何充分估计“分好蛋糕”对转变发展方式的重要作用？当前，“切蛋糕”中存的的问题，直接制约了发展方式的转变：一方面收入分配差距的扩大，抑制了有效社会需求的形成；另一方面，“切蛋糕”中的某些不公平问题，将影响进一步“做大蛋糕”。一个社会需求不足、收入分配差距不断扩大的社会不可能不断“做大蛋糕”。

　　3. 如何建立、完善“分好蛋糕”的体制机制？应当说，当前在“做大蛋糕”与“分好蛋糕”的体制机制上都有很多矛盾和问题。从社会公共需求变化的情况看，当前需要尽快建立和完善“分好蛋糕”的体制机制，这包括行政体制、财税体制、社会福利体制等。其中，关键取决于“十二五”时期能够有效地调整国民收入分配结构，能否实质性地推进收入分配制度改革。

　　四、国有资本：“盈利性”还是“公益性”？“国进民退”成为当前社会各方面普遍关注的焦点问题。我认为，只要目标明确，应当“国进”、“民进”并举。问题的本质在于，国有资本往哪进？这就需要深入探讨在市场主体形成和公共产品短缺的两大特定背景下，国有资本的盈利性与公益性的关系。

　　1. 新阶段国有资本的形成和定位与30年前有什么明显不同？第一，在国有资本的形成上，过去主要依靠做大做强国有企业；在市场经济条件下，国有资本的积累和扩大，有国有企业仍有着特定作用，但是不是需要更多地依靠社会力量和社会的经济活动，并使其逐步成为国有资本形成和扩大的重要来源。第二，在新阶段国有资本的定位上，国有资本是不是应当更多地配置到公共领域，而不是市场领域。

　　2.国有资本如何在盈利性、公益性之间做出平衡和选择？一方面，在市场主体基本形成的背景下，国有资本不应当也没有必要大量配置在市场领域，与民争利；另一方面，在公共产品短缺的大背景下，国有资本应当强化其公益性。在我看来，国有企业不是不要盈利性，盈利性是一个企业的基本属性。但对国有企业来说，需要把盈利性建立在公益性的基础上，在盈利的基础上促进国民福祉的最大化。就是说，国有资本可以通过股份制的形式配置于经济的关键领域和重要行业，起到“四两拨千斤”的杠杆作用，也可以通过特许经营等方式配置于社会公益领域，在实现公益性目标的前提下，实现保值增值。

　　3. 如何主要以公益性为目标推进国有企业改革？第一，坚持公平竞争原则，加快破除行政垄断，允许、鼓励中小企业进入相关领域；第二，加大国有资本在公共领域中的投入。以住房为例，加强廉租房、保障性住房的供给；以能源为例，加强能源安全建设；在自然垄断行业，以保障基本公共服务供给为主（水、电、气、医等）；第三，建立常态化的垄断行业和国有企业收租分红机制，为公共财政奠定基础，以有利于加快我国基本公共服务均等化进程。

　　推进以发展方式转变为主线的政府转型，需要按照社会发展阶段的客观需求，以更大的魄力解放思想，推进以公平与可持续发展为目标的第二次转型与改革。