世界主要国家和地区住房调控政策经验与启示

　　陈卫东博士认为，“他山之石，可以攻玉”。归纳和总结世界主要国家和地区住房市场调控政策的背景、经验与教训，对完善我国住房政策、破解当前住房市场难题、促进房地产市场健康发展具有重要的借鉴意义

　　世界主要国家和地区住房调控政策经验与启示

　　当前，中国的房地产调控正在进入“组合拳”出击的关键阶段，其政策手段之严厉、市场反响之强烈，使此轮调控成为各界高度关注的热点问题。近期，中国银行战略发展部副总经理陈卫东博士接受《理论前沿》周刊专访，他在归纳和总结主要国家和地区房地产市场调控背景、抑制泡沫政策和住房保障模式的基础上，提出了完善我国房地产市场调控、破解房地产市场难题的政策建议：政府要高度重视房地产问题，力争在“住有所居”和“保增长”之间取得最佳平衡，“保低放高”，继续扩大保障性住房建设和覆盖范围，增大住房市场交易和保有环节税负，实行以实物建房为主的住房保障模式，加快我国住房市场和住房保障的法制化进程。

　　海外住房调控政策出台的不同背景和主要措施

　　记者：最近几年，国内房价节节攀升，超出了许多购房者的承受能力。房价上涨过快、投机气氛过浓成为引发本轮房地产调控的重要动因。在其他国家和地区，住房问题通常在那些背景下需要政府“有形之手”加以调节，以弥补市场失灵？

　　陈卫东：住房是人们生活的必需品，又是特殊商品。短期内需求大幅增加而供给难以及时跟进，决定了住房很容易成为投资品。生活必需品要求价格的稳定性和投资品价格的波动性之间的矛盾，是房地产市场最基本的矛盾。这个基本矛盾决定了不能把所有住房问题全都交由市场这只所谓“无形之手”去解决，当出现以下几种情况时，政府通常会出手调控：

　　其一，提供公共住房，保障居民“住有所居”。随着人口增长和经济发展，各个国家和地区住房矛盾不断凸现，保障居民“住有所居”成为各个国家和地区住房调控政策的重中之重。新加坡有460万常住人口，国土面积仅699平方公里，人口密度大，土地资源十分有限。建国初期，面临严重的房荒，新加坡住房形势十分严峻。为解决住房短缺及其引发的社会问题，早在1960年新加坡政府宣布成立建屋发展局，1964年推出了“居者有其屋”的政府组屋计划，将政府工作的重点放在解决普通收入者的居住问题上。

　　香港政府干预房地产市场始于1954年，当时石硖尾大火导致5万多人丧失家园，政府不得不进行安置，并于当年成立了香港房屋委员会，负责建立和发展与商品房市场并行的公共经济房系统。1972年，房屋委员会制定了公共房发展规则，耗资54亿港元；1987年制定了香港公共经济房的15年发展战略。坚持公共房保障体系与商品房市场并行发展，两者界限分明，成为香港政府在房地产价格调控中最为成功的因素。

　　其二，弥补市场缺陷，整治房地产投机。由于国土面积相对较小，可开发土地有限，外来人口增多，刚性需求不断增加，英国商品房供应一直处于相对紧缺状态。独特的客观条件决定了英国房价的长期上涨趋势，为房地产投机创造了基础性条件。多年来，英国建立起了一套较为完善的税收制度，有效地抑制了房地产的投机行为。韩国是一个典型的地少人多的国家。近年来，韩国经济持续增长，为房地产价格持续上涨创造了重要的条件。特别是进入21世纪后，许多富人利用他们拥有的富有资金和私有房地产，加入房地产投机，使得投机活动日益猖狂，房价不断攀升。韩国许多大城市房价年涨幅达到7%~10%，有的城市最高年涨幅达到28.9%。土地、房价不断升高，对韩国社会、经济发展和人民生活的提高造成了巨大伤害。在此背景下，韩国政府痛下决心，决定通过税收、法律、舆论等多种手段重拳整治房地产投机。

　　其三，刺激住房消费，带动经济增长。从促进经济增长的角度看，许多国家和地区都把房地产业作为国民经济的支柱产业来加以扶持。21世纪之初，由于高科技股价泡沫破灭，使包括房地产在内的整个美国经济陷入低迷，“9·11”事件使美国经济雪上加霜，房地产业更成为受恐怖袭击事件影响的“重灾区”。为了拉动经济、活跃市场，美国采取了多种办法刺激房地产市场。自2001年初至2003年6月美联储采取了13次降息行动，将联邦基金利率从6.5%降到1%，是1958年以来美国利率的最低点。同时，美国还通过优惠贷款政策，帮助中低收入家庭以较低条件贷款购房。尽管在扩张性货币政策的持续刺激下，美国房地产业和整个国民经济进入了新一轮景气繁荣，但同时也为新的金融危机创造了条件，最终导致“百年不遇”的金融危机的爆发。

　　记者：针对这些不同的调控出台背景，世界主要国家和地区又有哪些抑制房地产投机的政策措施呢？

　　陈卫东：主要有四个方面的政策措施：

　　第一，政府高度重视，明确各级政府的责任。纵观世界各个国家和地区，凡是房地产市场发展比较平稳、住房保障制度比较完善的国家，无一不是政府高度重视、态度坚决、旗帜鲜明地整治房地产市场投机的。比如，为抑制不断高企的房价，韩国前总统卢武铉就提出，治理房地产投机是“一场与房地产投机势力进行的战争”，既说明了这项工作的艰巨性，也表明了韩国政府对“整治”房地产投机的信心和决心。同样，面对建国之初异常严峻的住房形势，新加坡政府明确提出了“居者有其屋”的口号：“我们的新社会，居者有其屋是关键。”并于1960年成立建屋发展局，紧接着在1964年正式推出了“居者有其屋”的政府组屋计划。西班牙宪法则明确规定，所有西班牙公民都有权拥有适合自己的住房，政府的责任就是采取一切可能的手段和措施，推动这一目标的实现。

　　第二，对房地产交易和保有环节课以重税。近些年来，英国、韩国等国家的房地产市场发展比较平稳，很少出现暴涨暴跌现象，与这些国家在房产交易和保有环节严格征税并适时调整有关。征税主要涉及分档征收交易印花税、征收累进资本增值税、征收收入所得税、征收遗产税、征收不动产税等。英国、韩国等国家对房地产交易转让和保有环节征以重税的税收制度，不仅客观上起到了抑制投机、稳定房价的作用，而且还把房价上涨的很大一部分收益以税收形式纳入国库和地方财政，扩大了各级政府增加保障性住房的财源，维护了社会公平。

　　第三，法律严禁炒地炒房行为。比如日本，为了抑制地价、房价不断飙升，政府于1989年颁布了《土地基本法》。该法规定了对土地要树立四个观念：一是土地应服务于公共福利；二是土地的使用必须根据规划的要求；三是土地不能作为投机的对象；四是房地产的利润如果不是辛辛苦苦赚来的，就要通过交税还原给社会。根据此法的精神，日本还于1991年公布了《综合土地政策推进纲要》，提出了十项具体政策目标。再如新加坡，20世纪60年代以来，先后颁布了《新加坡建屋与发展法》、《建屋局法》和《特别物产法》等法律，对解决建房问题和抑制住房炒卖行为发挥了独特的作用。

　　第四，及时公布供求信息、限制最高空置率。完善的市场秩序是房地产市场健康发展的前提。墨西哥全国劳动者住房基金机构依据各城市申请购房贷款的数量向开发商传递市场需求的信号，引导他们到供不应求的区域投资。同时，新开发项目和二手房必须依法在该机构进行评估和验收注册，成为该机构房源的正式供应方。为了防止出现囤积居奇、哄抬房价的情况，该机构采取了限制最高空房率、设定最高房价以及提供官方参考房价等措施，确保住房价格如实反映市场供需状况。任何新开发楼盘和二手房在上市前，必须经过国有联邦抵押贷款公司授权的商品房和经济房价格网上系统评估房屋的“参考价值”，评估参数包括地理位置、配套设施、破损率等，这样可让购房者准确了解所购房屋的真正价值，防止房价虚高。为了防止投机商炒房，政府规定只有在全国劳动者住房基金机构注册的正式职工才可以申请购买此类房屋，同时对申请人的资格进行严格审查。

　　此外，抑制房地产投机的同时，许多国家和地区政府还不遗余力采取多种措施完善住房保障制度，有效地解决了购房困难群体尤其是中低收入家庭的住房问题。比如，美国的实物与货币补贴相结合模式、德国的发放住房补贴模式、新加坡的政府建房为主的模式、法德日等国的法律强制模式，以及香港特区为代表的租售并举模式等。

　　主要国家和地区住房调控政策对我国的启示

　　记者：近年来，我国也建立了包括经济适用房、廉租房、“两限”房等在内的住房保障制度，并且投资和建设规模逐年扩大，但住房问题依然没有得到很好的解决。您认为我国从上述国家和地区的经验中得到哪些启示？

　　陈卫东：借鉴海外经验，我国住房调控政策应实现两大目标：一是解决居民的“住有所居”问题，维护社会公平和稳定，二是抑制市场投机和泡沫，促进房地产和宏观经济金融的健康平稳发展。具体而言：

　　首先，应以人为本，构建政府主导型的住房保障体系。住房是生活必需品，具有准公共产品性质，无法通过价格、供求等市场机制来解决低收入家庭的居住问题，因此不能将所有的住房问题全交由市场解决。从政策实践来看，世界上也没有哪个国家和地区将住房问题全部推向市场。我国房地产政策要坚持以科学发展观为指导、坚持以人为本，从构建社会主义和谐社会的高度出发，构建以政府为主导的住房保障体系，避免过度市场化。同时，正确处理房地产在拉动经济增长与满足老百姓住房需求、建设发展与土地保护、价格调控和泡沫预警之间的关系。

　　其次，应高度重视住房在经济社会发展中的基础性作用。安居是民生之本，只有安居才能乐业。早在1931年，美国前总统胡佛就指出：“没有什么东西比住房对人们的幸福和社会的安定更加重要。”住房问题不仅是一个经济问题，更是一个社会和政治问题。即使是最富裕的国家和地区也都有低收入阶层和家庭，因此住房保障并不是个别国家和地区的特有政策。需要指出，治理市场投机与发挥房地产的支柱作用两者之间并不总是矛盾的。新加坡房地产业占GDP的比重超过了20%，英国也接近20%，但其房地产市场泡沫很小、居民尤其是中低收入家庭的住房问题得到了很好的解决。从长远来看，完善住房保障、抑制房地产泡沫，反而能更好地促进房地产业乃至整个国民经济的健康稳定发展。

　　第三，“保低放高”，继续扩大保障性住房建设和覆盖范围。所谓“保低放高”，就是指政府为中低收入者提供廉价住房或优惠住房贷款，保证中低收入者买得起住房或者租得起住房；高收入者的住房问题则交由市场解决。长期来看，我国政府应解决住房市场50%左右的需求。在扩大建设规模和覆盖范围的同时，还应降低保障性住房（如经济适用房和廉租房）价格，大幅减轻中低收入家庭的住房负担，增加这些家庭的其他消费性支出。

　　第四，应增大住房市场交易和保有环节税负。一是大幅提高房地产交易资本增值税。对居民出售第二套及以上住房的增值收益按面积大小和年限长短征收20%~50%不等的资本增值税。一般原则是，面积越大、年限越短，税率越高。二是抓住时机推出物业税。征收物业税是国际上的通行做法。经过多年的研究和准备，我国征收物业税的时机已经成熟。为满足和支持居民自住和改善性需求，可以考虑对居民家庭第一、二套住房免征物业税，但对第三套及以上住房开征物业税。并且随着套数增加，税率也随之提高。三是对居民自购住房用于出租的，提高租金所得税率，抑制投资性需求。

　　第五，应实行以实物建房为主的住房保障模式。在住房保障模式的选择上，土地资源稀缺、住房需求缺口巨大、居民收入差距悬殊，决定了我国应以实物建房为主解决中低收入家庭的住房问题。具体而言，一是对中等偏低收入家庭，购买政府投资建设经济适用房或限价房，并且其标准随经济发展不断下移。二是对低收入者，以租住政府建设廉租住房和公共租赁房为主，范围不断扩大。三是提倡公平、合理和理性的住房消费，根据户型和人口制定不同的房价和租金水平。

　　此外，还应完善法律法规建设，为房地产业健康发展提供有力的法律保障。从各国经验和教训看，凡是住房问题解决得比较好的国家和地区都有比较完备的住房法律法规。比如日本、新加坡等。尽管我国已经形成了以《物权法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《城乡规划法》和《合同法》为基础，其他法律法规及部门规章为辅助的房地产市场调控法律体系，但其中不少法律法规原则性强、缺乏执行细则，难以贯彻执行；并且政出多门，部分法律法规之间缺乏协调性和一致性。为抑制房地产投机、打击炒房炒地，切实解决住房保障问题，建议在稳定的前提下，修改和完善现存房地产法律法规，稳步推进我国住房市场和住房保障的法制化进程。