来源：《新世纪》-财新网
作者：王晓庆 冯雅男
[导读]上海保障性住房建设走过了十个年头，廉租房仅解决6.15万户；首批经适房试点只有2419户家庭通过准入门槛。
这个端午节，家住上海宜山路701弄的张先生过得忐忑不安—经过长达半年的层层审核和公示，他所申请的上海市首批经济适用房即将摇号，能否结束“蜗居
上海首次将非户籍人口纳入保障范围的《上海市发展公共租赁住房的实施意见（征求意见稿）》（下称公租房征求意见稿）的意见征求期，也于6月13日结束，只等相关细则明确后即将推行。
这意味着，公租房将与廉租房、经适房一起，共同拉动上海市保障性住房建设。向前看，无论是“上海人”还是“外乡人”，也无论蓝领还是白领，中低收入阶层或暂时买不起房的工薪阶层，都可能在未来的某一天享受到住房保障。
但是往回看，上海保障性住房经过十年的建设，与庞大的需求相比，受益者微不足道。有调查显示，2008年上海市户籍人口中，人均建筑面积12平方米以下的“困难家庭”有62.2万户；外来常住人口中20岁-35岁的青年有236.5万，并以每年10万人的速度在增长。而截至2009年末，廉租房仅解决6.15万户住房困难家庭；首批经适房试点两个项目，也只有2419户家庭通过了准入门槛，进入收入审核程序。
由此推算，上海人距离告别“蜗居”，还有相当长一段路要走。
难点
上海廉租房建设始于2000年。时任上海市廉租房管理办公室主任的董佳懋告诉本刊记者，当时的申请标准是人均低于7平方米居住面积，符合低保的收入要求，原则是“应保尽保”。
2000年前后，上海还同全国一样，开展了经济适用房的试点，在中外环以外的地方进行试点。但据一位长期研究保障性住房的学者介绍，一方面由于担心集中兴建经适房客观上可能形成“贫民窟”，另一方面“当时的政府领导希望托市”，2002年就暂停了经适房的建设，直到2008年才恢复试点。
而由于动拆迁、重大工程配套房，以及中小户型的商品房，都被计入统计范围，上海的保障性住房建设看起来并非小数目。
上海市人大代表、上海市房地产科学研究院副院长徐益超肯定说，几年前，上海市政府提出“两个1000万”的口号，即建设1000万平方米的动迁配套房和1000万平方米的中低价商品房。现在，应该说都达到目标了。
然而，保障性住房试点试出的困难仍然很多。
对于廉租房，房源少、钱少，始终是瓶颈。董佳懋告诉本刊记者，廉租房政策分为租金配租和实物配租两种形式，资金来源是市里、区县财政各出一部分，大部分市与区县两级的比例是3∶7，但穷一些的区县，市里就多出一点，例如崇明，市里的出资比例最高达100%。
数据显示，实物配租在廉租房中所占比例尚不足10%，原因也是缺少房源。
实物配租的房源来自上海市里的特需房、配套商品房，如顾村基地、三林世博家园等，但是数量有限，各个区县廉租房办公室都通过各种办法自己“找房子”。因此，与租金配租仅须满足住房面积和收入标准之外，实物配租的保障对象是在此基础上的残疾人家庭、省级以上劳模、烈属等。可查阅的数据显示，从2000年到2006年，全市实物配租数量仅为374户。
而经适房政策从出台起就伴随着质疑声，“符合申请条件的人买不起，买得起的不符合条件”，这是准入门槛和经适房定价之间难以调和的矛盾，也是业界质疑经适房合理性的最大问题。
上海市目前经适房申请标准是，人均年可支配收入低于27600元、人均财产低于7万元。而经适房的定价约为5000元每平方米左右，依此计算，一套70平方米左右的房屋价格为35万元。
家居宜山路、月收入千元左右的张先生就告诉本刊记者，他目前的经济实力远不够支付房款，而且银行恐怕也不会贷款给他，因此，即使获得经适房的购买权，钱哪里来，还是个大问题。
据了解，徐汇区像他这样经过初审的家庭，有149户因掏不起房款而主动退出。
复旦大学管理学院住房政策研究中心执行主任陈杰指出，这样按收入“划线”， “线下”的人绝大多数买不起，仍然没有解决最困难人群的居住问题。
在技术层面，居民收入核查难也一直困扰着执行部门，而这直接关系着保障性住房资源分配的公平性。最初，上海采取参照低保收入线的办法；到了后期，由于住房保障范围扩大，上海专门成立了国内首个居民经济状况核对中心（下称核对中心），结合劳动人事、公积金、税务、公安、交通、银行、证券等部门的政务信息，打破信息壁垒，采取综合比对方式，对申请人的经济收入情况进行全面摸查。
2009年6月，核对中心系统开通之后，廉租房申报收入与实际收入差异最大的高达每月1.36万元，有701户申请家庭串通单位共同造假，112家申请者所在企业有虚报个税的情况，109户申请家庭拥有机动车辆，其中很多拥有宝马、奔驰等高档轿车。而申请家庭的经济状况不符合条件的检出率，达到25%左右。
上海市首批经适房试点的徐汇、闵行两区，于2010年1月陆续将2419份申请提交至居民经济状况核对中心。6月13日，该中心主任魏卿告诉本刊记者，首批经适房的申请核对工作已经全部结束，将于近日举行新闻发布会，通报核查详情。
徐汇区建交委一位参与经适房政策调研的内部人士告诉本刊记者，经适房细则此前之所以一直难产，就是卡在上述矛盾，最终界定的标准可以保证首批购买力量，随后的准入门槛会逐步降低。
在经适房推进缓慢，廉租房覆盖面窄的前提下，公租房政策开始进入公众视野。但公租房建房同样存在房源筹措难、回报率低、有空置风险等发展障碍。业内一般认为，租金回报率不低于4％，住宅才具有通过出租获取投资回报的价值。中原地产的数据显示，5月北京、深圳、上海等地的住宅租金回报率都不到3％。而公租房由于定价标准要低于周边市场价，因此，回报率更低。
上海市人大代表徐益超在做公租房课题研究的时候，统计过一个数据，最少1000万平方米的建筑面积，才可满足基本的社会需求，但他认为，达到这一目标是一个循序渐进的过程。
合力
保障性住房，在经历了主要靠政府推动的起步阶段后，一个明显的变化是开始寻找企业参与和市场机制的建立。这在最近出台的公租房政策上得以体现。
6月3日，上海市政府发布的“公租房征求意见稿”指出，将采用多种渠道筹集房源，包括单独选址、集中新建；从新建、配建的经济适用房和其他保障性住房中，经规定程序批准转化；利用单位自用土地建造；综合利用农村集体建设用地建造等。
在当天举行的新闻通气会上，上海市房管局局长刘海生表示，公租房的推进，先期主要靠政府新建，鉴于投资回报周期长、回报率低的原因，这部分财政资金或许将“一直挂在账上”。
为了促进企业迅速发展，成为开发、经营公租房的主体，政府将提供部分资金、资源和优惠政策，由专业机构按市场机制要求实施投资经营管理，同时也鼓励有条件单位（含各类产业园区）建设并经营管理。
参与征求意见稿内容制定的董佳懋告诉本刊记者，届时，各个区县将成立专门的公租房管理平台，统筹管理公租房运营。
对于上海公租房的政策，徐益超认为亮点有两个，一是鼓励企业参与运营，政府搭建平台进行资源整合；二是鼓励社会拿出来闲置房源，进入公租房系统。“政府主导、社会协调、市民参与，这个模式很好。”他说。
但他同时指出，这两点既是亮点，也是难点。“用什么样的具体政策吸引企业和市民积极参与？”这是政府接下来在操作中要注意的。
作为上海市公租房组成的一种形式，人才公寓已经运行了几年的时间，其中张江高科园区试点较早。
就职于上海生物医疗研究中心的刘旋告诉本刊记者，他住的张江东区人才公寓一套三室一厅中的一室，每月只需要支付500元房租，而另外的一半房租由公司和政府共同补贴。
浦东新区建交委近期公布了一组数字，称浦东新区范围内已有近50万平方米、4531套人才公寓投入使用，可入住1.5万人，预计今年底前可入住面积将达到100万平方米。
位于浦西的漕河泾开发区，汇集了1200多家中外企业、数十万的非上海户籍员工。为了稳定人才队伍，解决住房问题成为企业的当务之急。
作为民营企业，上海翌成投资发展有限公司于2008年底拿下了漕河泾园区人才公寓的建设运营权，首批“白领公寓”76套房源也于去年底投入使用。僧多粥少，符合一定条件的企业才有资格申请，而企业内部，也会根据员工的职位情况等设定申请范围。
租金方面，采取个人、政府和用人企业共担，运营企业让利的方式。比如，一套单身公寓市场租金3500元，个人出2000元，用人企业和政府各补贴500元，翌成让利500元。
该公司总裁沈敏恺告诉本刊记者，企业报名热情相当积极。
除此以外，拥有大量房源和开发经验的房地产开发商是政府想“动员”的目标，上海市房管局住房保障处处长李东在6月3日的新闻通气会上强调，万科、上房置业等房地产企业参与了意见稿的制定调研。而刘海生也表示，在公租房开展的初期阶段中，国有房地产开发企业将起到“领头羊”的作用。
参与公租房意见稿制定的上海易居房地产研究院综合研究部部长杨红旭认为，在目前房地产调控态势下，对于开发商和其它企业和机构而言，投资和经营公共租赁住房，极有可能成为一种低收益但无风险的投资新方向。
“如果能跟地方政府搞好关系，利润率并不一定低，”杨红旭表示，决定企业收益率的主要是土地的获取及方式，而且还有退出机制。公共租赁住房建设实行“谁投资、谁拥有”，投资者权益可依法转让。
不过，在张江人才公寓、漕河泾白领公寓以及各类园区的农民工宿舍建设中，企业的尝试也遇到了种种难题。
沈敏恺在接受本刊记者采访时反复强调，公共租赁房最大的瓶颈，对于运营的企业来说，还是房源问题。“上海还有很多存量资产，到期的、没到期的，我们希望能够快速的有一些房源，毕竟76套太少，10个地方也才760套，能满足多少人的需要？”
他还坦言，从一个投资者的角度来说，他们不可能永远做公益事业，也不可能永远要求政府给补贴，必须形成良性的市场机制，在保证合理的回报率基础上，这种模式才有可能拓展开。
思路和力度
除借助企业和社会力量外，究竟是从供应方还是从需求方着力，也是住房保障体系建设正在研究的方向性思路。
2009年3月，大连市在供应经适房的同时，首次推出经济适用住房货币化补贴，符合条件的家庭可择其一提出申请，获得资格的家庭在购房后，可享受每户13万元的货币补贴。2009年6月，常州公布的经适房货币化补贴标准为每户8万元。此外，广州、河南、江西九江、贵州遵义、长沙、沈阳、南通、日照等地也在进行类似试点。
在复旦大学住房政策研究中心的一份名为《探寻城镇住房制度阶段性发展规律—本市住房保障货币化补贴政策研究》的课题开题报告中，认为住房保障体系建设时至今天，应该从解决住房需求方可支付能力不足入手，以货币化补贴方式，改变其在社会中的相对收入地位，而不是传统的以经适房为核心、单一从供应角度入手。简而言之，补钱给穷人买房或租房。
但上述课题也指出，中国目前住房自有率不低，全国为83%，上海是77.6%。从经济转型角度来说，需要“富有弹性”的住房市场，不应过度追求住房自有率，以防陷入“住房自有者陷阱”（homeowner trap）。
因此，这一课题负责人陈杰认为，以货币化补贴，发展公租房，无论对政府还是“蜗居”者，都大有裨益。
陈杰计算，采用货币化补贴的模式，以每月租金补贴500元来算，每年补贴20万户，需要的资金量为12亿元；相比之下，每年10万套（700万平方米）的经适房补贴需要350亿元（以每平方米补贴5000元计）的财政资金。而根据政府部门公布的计划，到2012年，累计享受经适房政策的家庭将达到30万户。
从老百姓的角度来说，货币化补贴租房还能解决更多问题。“你可以自主选择真正需要的房子，而不仅限于政府供应的房子，解决就近上班、子女教育等问题。”
尽管这一课题还未正式落实到政策上，但不失为一个拓展思路的建议。而本刊记者在采访时，亦听到不少呼声认为，建设保障性住房政府并非没有实力，关键问题是政府的积极性有多少。
本刊实习生王延对此文亦有贡献
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