来源：《新世纪》-财新网
作者：赵何娟
三网融合最后空间
三网融合最后保留的一线竞争空间，以广电实现“台网分离”为前提
在6月6日通过的三网融合试点方案内容在业内传开之后，绝大部分业内人士对电信企业未来在三网融合上的发展空间都下达了“死刑判决书”，原因是电信方面力争五个月，最终仍没
6月18日，是试点地区报名截至日，由于试点方案仍存在模糊性，各地政府申报积极性，远不如此前市场预期的高。尽管试点方案令人大失所望，但在仔细研究了随后下发的试点方案全文后，电信企业找到了未来市场竞争的最后一线空间。
据本刊记者了解，6月9日，国务院通过的三网融合试点方案终于被陆续下发到各电信和广电企业，与此前的推进三网融合总体方案（国发［2010］5号，下称三网融合五号文）一样，这份文件也被加了“密”件字样，至今未向外界全文公开。文件一下发，熟谙中国“政策密码”的广电和电信系统的企业高层立即密集开会，组织研究对策。
一家国有电信公司的省级负责人在接受本刊记者采访时指出，此次试点方案较此前公布的总体方案，最大区别在于首次明确将播控权的持有者从“广电部门”，细化为“广播电视播出机构”。这一细小表述的差别，意味着被推向市场参与竞争的仅仅是广电有线网，而非内容运营的播控平台（即广播电视台），这让电信企业看到了未来竞争的一线生机，也为此次三网融合试点走入的死胡同，打开了一小扇窗户。
即便如此，竞争的前景仍不容乐观。由于播控权没有放开，业界普遍对未来三网融合的前景生疑（详见本刊2010年第24期“三网融合走入歧途”），资深互联网评论人士谢文直斥，这意味着“电视运营商可以成为电信运营商，而电信运营商不可以成为电视运营商”，其结果，很可能倾国家财政之力，打造出一个市场并不欢迎的有线网，最终仍沦为被电信公司重组的命运。
更令识者担忧的是，过去几年，三网融合的主要任务被描述为“推动经济转型，拉动GDP增长”，但在此次试点方案中变成了—“探索形成保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制”。这意味着，试点核心目标指向了更好的“管控”。
广电总局科技司副司长王效杰在接受本刊专访时透露，广电部门正在加快组建国家有线电视网络公司的步伐，并确立了三年组建完成的时间表和重组路径。一个过去封闭的小专网，正厉兵秣马准备发展成为更大的专网。
在广电系的强势推进之下，对电信企业和互联网业界及普通用户而言，试点方案所给予的未来最理想情境只能是：在广电管控视频内容的情况下，广电能在试点的两年间尽快厘清各地电视台与有线网的关系，实现全国性的“台网分离”改革。如此，电信已经形成的各个网络，还有机会与新组建的国家有线电视网络公司，在三网融合的新趋势下一较短长。但这触及广电的根本利益，如果没有决策者明确而强势的推动，很难想象广电部门会“革自己的命”。
在观察家看来，竞争是互联网行业创新的源泉，在互联网的技术创新早已打通视频和文字的传输界限、突破过去三网融合物理障碍的今天，只有坚定不移地推动市场竞争，才能让轰轰烈烈启动的三网融合避免像2002年启动的电力体制改革一样，在利益集团的揉搓下沦为“画饼”。否则，中国将在这场全球性的产业融合中因部门间互设壁垒而无法融合，彻底失去一个巨大的发展机会。
争到最后一刻
试点方案的五易其稿已预示了这场“改革”的渺茫前景。第五稿于6月1日左右提交。从5月下旬到6月初，短短不到十天，工信部与广电总局连续提交了试点方案第三稿、第四稿、第五稿，每一稿在“上会”时都未达成一致意见。
比较三网融合总体方案和试点方案可知，试点方案原本应为总体方案的细则，应更具可操作性，结果仍停留在原则层面，离细则很远。原定直接划出试点范围和区域，也有所回避，采取了限制试点地区条件的形式，让各地主动根据条件申报，再筛选。
“更多的是为了赶时间节点。上周我还看见在修改方案，高层催得也比较紧。”广电总局一位人士6月7日向本刊记者表示。
6月6日上午，由国务院副总理张德江主持的三网融合协调小组会议通过了试点方案。
两大部门最核心的矛盾是试点业务范围。“拍板”的试点方案已是第五稿的修订版。“称第几稿已经没有意义，因为已经修改了无数次。”上述接近三网融合领导小组的人士透露，即使在6月6日上会当天，工信部仍坚持在方案中写明电信一直提的概念，即如果对广电开放宽带接入、数据传送、IP电话这三项业务，广电网络必须用电信的接入设施，目标仍直指试点区域能获得IPTV和手机电视的“集成播控权”。
“广电根本不可能接受。”上述人士称，在协调小组会上，广电总局的一位领导现场解释，并专门准备了一个文档附在方案后，指出让工信部参与集成播控可能造成内容失控等一系列危害，双方当场“很不愉快”。
据本刊记者了解，早在6月4日，中央高层就已表示了播控权必须由广电控制的意思。“但只要国务院一天没有正式发布试点方案原文，电信部门还是有‘翻盘’的想法。”接近三网融合领导小组的人士称。对此，广电总局科技司副司长王效杰回应称，“想是一回事，具体能怎么做又是另一回事。”
此外，双方的分歧还发生在IP电话的码号资源分配权及宽带业务出口权等方面。码号是一种公共资源，历史上一直由电信监管部门分配，而广电则想在试点中要一个电话号段，自己分配，但未能如愿。因此，试点期间，根据2004年12月信息产业部、财政部、发改委印发的《电信网码号资源占用费征收管理暂行办法》，在上述三种传统电信业务权限上，广电虽可进入，仍须向电信部门交付费用。
值得注意的是，试点方案并未明确对广电参与互联网接入的资费问题如何解决。王效杰也仅透露，广电播出机构负责IPTV、手机电视集成播控平台建设和运营管理，包括节目的统一集成和播出监控，电子节目菜单（EPG）、用户端、计费、版权等管理，但在用户端和计费方面广电仍要与电信合作开展。
由于牵涉利益过于庞大，又需经过漫长的试点和整合摸索合作与竞争模式，业内人士普遍不看好此轮三网融合的前景。有批评家指出，在中国，这种涉及巨大部门和机构利益的行动，往往需要有决策者强有力的持续推动才可能有进展。此前，由时任国务院总理朱镕基强力启动的电力体制改革就是前车之鉴，电力体制改革仅仅走出“厂网分离”的第一步，政府就换届，此后改革便在电网垄断公司的强势抵抗下陷入停滞。巧合的是，电力体制改革文件和三网融合的总体方案都是当年国务院的“5”号文件，在业内都被简称为“五号文件”。
“强扭的瓜不甜”
事实上，广电无意于在传统电信服务上与电信运营商展开竞争，基于视频的各类网络服务才是未来的争夺点，其中以IPTV争夺最为激烈。
IPTV一度在两大部门的“斗争”中陷入僵局。从2月广西、新疆IPTV业务被叫停，到4月中旬广电总局向各省广电局发出一道“41号文”，要求对未经广电总局批准擅自开展IPTV业务的地区，依照《互联网视听节目服务管理规定》依法予以查处。
这种局面直到5月初才改观。其时，由国务院秘书二局牵头组成的调研小组分赴哈尔滨、上海、杭州调研了上海文广及浙江华数的IPTV项目。广电与电信分工合作的“上海模式”受到肯定，最终试点方案明确的广电和电信的分工合作方式正是这一模式的延续，即广电负责集成播控，电信负责传输。王效杰在接受本刊记者采访时多次强调，此轮改革不是过去理解的“三网合一”，而是“三网融合”，前者更突出物理网络的合并，而后者仅意味着网络业务的合作。
但“上海模式”在跨区域扩张中一直被各地有线网互动数字电视业务视为竞争者。随着试点方案的推进，试点地方的广电将大力发展当地有线网数字电视业务，如果未来不进行台网分离，有线网作为广电的“亲生子”与作为广电与电信“私生子”的IPTV，显然不可能在一个平等的平台下竞争。高层肯定不能从根本上改变这种局面，亦很难杜绝前述“叫停”事件的发生。
电信企业很希望利用自己的宽带网为用户提供视频点播服务，但“话语权一直在广电手里”。一位电信业内人士称，最近几个月以来，各大媒体一直在曝光电信领域的消费者投诉问题，“就是在给电信施加压力”。
手机电视行业的现状则更为有趣。手机电视目前有两种，一种是TD+CMMB，以手机为接收终端，接收移动电视信号；另一种是通过3G网络的，基本由内容服务商提供信号，电信企业只提供渠道。前者正是广电和电信企业中国移动的合作模式。
但这一合作模式的利益分歧也已日益显现。王效杰在采访中不满中国移动手机电视在集成播控领域的一些“违规”行为，称未来对这块的监管将进一步强化。
中国电信集团一位内部人士则认为，IPTV、手机电视播控权都只是增加砝码，电信都可以不要，因为这些政策都有办法绕开，只需和上海文广以及有视频牌照的互联网内容商合作就可以；但广电如果没有电信的合作，互联网接入根本不可能实现，更别说出口带宽。
国际出口带宽，即所有国家的宽带都要和美国连起来，因为美国是互联网的发起国，中心节点及域名的根服务器都设在美国。中国国内互联网主干是CHINANET，由中国电信建设，其他小的互联网都首先要和CHINANET连接。
业内人士普遍认为，对于互联网接入资源的争夺将成为未来决定胜负的关键。电信网也好，广电网也好，必须依托互联网的内容和服务才能真正吸引用户。这也是广电加快建设NGB（下一代广电网）的一个最重要原因，但NGB的基础设施建设非一日之功。而广电即使以“可管可控”为原则再造出一套互联网内容和服务，如果不能与现在的互联网连接，也很难吸引用户将家里的两条线换成有线网的一条线。
试点期间，对互联网接入资源的争夺必将更为激烈。上海东方有线网络有限公司常务副总经理刘九评称，鉴于宽带资源仍掌握在电信等运营商手中，其不菲的对接资费如何解决是广电面临的主要问题。中国科学院高级研究员侯自强则指出，宽带对接的高昂成本可能成为制约广电接入互联网业务的主要因素。
网与网的竞争已是必然。“有线电视网退出历史舞台是必然的，有线电视电缆怎么和光纤竞争？”前述电信人士称，“国内互联网资源主要是在CHINANET上，广电搞个网自己玩是不可能的。”广电可以霸占视频播控权不放，电信未来可以制造障碍的手段也不少。“CHINANET可以对广电开放，但强扭的瓜不甜，质量不能保证。谁能忍受五分钟打开一个网页？”这位电信人士称。
自上而下的NGB
对于即将开始的试点，广电总局与地方广电的心态各异，总局迫切要求尽快筹建国家级网络公司，因为三网融合的试点中需要有一个运营主体来牵头组织，寻找国家财政支持并整合网络资源；但国家级公司的组建又与地方利益诉求及部分地方已有的市场改革冲动有冲突。
在这种情况下，一些地方开始蠢蠢欲动，积极布局，以争取在未来的“三网融合”格局中占据主动地位。
今年3月，在陕西有线下属上市公司广电网络（600831.SH）牵头下，包括广西、江西、内蒙古、宁夏、河北、江苏（华数）、河南、云南、中国有线、陕西等十家有线电视网络运营商结成联盟，成立友好网。南方多省也有类似的结盟尝试。
湖北楚天数字电视公司则希望通过将有线网剥离上市筹资，加速湖北省网整合。按照国家广电总局的规划，截至今年年底，全国要完成有线网络的省网整合。目前湖北、辽宁、山东等地尚未完成，资金瓶颈是原因之一。有类似想法的市级有线运营商为数不少。更有甚者，如上海文广和湖南广电，更雄心勃勃地意欲担任跨区域整合的角色。
完成公司化改制并上市，对封闭的广电系统原本是好事，但从去年开始很多“上市”要求普遍没有实质性进展，其中一个重要原因，就在于作为母体的国家级有线网络公司即将组建，具体出资方式未定，而子公司的各自为政被认为有损于大局。NGB的积极推动者中广互联CEO曾会明甚至认为，试点可能起反作用。“这个试点对广电企业没多少意义，很可能越试越分散，每个地方政府在选择技术时都以本区域发展为最优先的诉求，一个地方试一种技术，未来要建全国一张网的时候，发现技术无法统一就很难办。”
3月24日，广电总局科技司召集各省、直辖市及部分市级网络公司负责人召开“三网融合试点工作内部讨论会”，会上提出了组建全国性公司的两套方案，一是各地共同发起成立一家新公司，以开展增值业务为主，以业务为纽带实现互联互通；二是将各地资产直接整合，实现全国一张网。
最终，广电选择了第二种方式，但方式不是自下而上，而是自上而下。本刊记者多方采访获悉，国家有线网络公司的组建将借鉴中国电信企业的改革经验，即由国家出资成立国家级总公司，各地方有线网公司则以其有线网资产出资成为总公司的发起人股东及下属公司。方案的具体细节尚在讨论中，各级有线网络公司与各地方电视台之间的出资关系也尚未明确。这基本排除了地方公司以市场化方式完成区域整合的可能。
王效杰进一步解释称，国家级公司股本融资将向所有国企放开，包括现有电信运营商都能参与投资，“但民间和外资资本不能投”。她称，全国有线网运营的基本原则是“统一规划、统一建设、统一运营、统一管理、联合发展”，公司筹建时限为三年。
这是一张需要巨额资金来支持其改造升级的网络，其当务之急，就是要从单向传输的网变成可实现上网下载的双向传输网络。根据广电方面的初步预计，要在十年内覆盖2亿用户，至少需要为NGB建设投入1000亿元。
这些投入不大可能来自于市场，因各界对于广电主导的三网融合模式并不看好，最可能的出资者还是国家财政。一位业内资深人士直言，国家有线网络公司的组建就是为了从国家财政要钱，将有线网的改造纳入“十二五”规划。
台网分离大挑战
中科院高级研究员侯自强称，三网融合试点方案的通过，意味着内容服务和集成播控牌照只能授予电视台，这将形成以电视台为主的新格局，而地方有线电视网络公司作为电视台持股的公司将与电信公司处于同样位置，共同承担内容分发与传输业务。
一家国有电信公司的省级负责人称，试点方案对于“播控权”归属进一步细化明确，首次明确显示了广电有线网公司并非掌握播控权的主体，也明确了台网分离的最基本原则。但广电必须进一步进行台网分离的改革，厘清广播电视台与广电有线网之间的股权关系，有线网不能既是竞争主体，又扮演监管者的角色，这样只会权责不清，职能混淆。
他举例说，在上海，电信企业与广电合作的IPTV和东方有线数字互动电视之所以能同时并存，基础就在于台网之间的相对分离。东方有线经过多年的改革，上海广播电视台现在只是一个小股东。未来如果有线网股权开放，和广播电视台应该更为彻底地分离。
据本刊了解，工信部将国务院试点方案批文下发后，电信各大企业都展开了相关研讨，正将台网彻底分离作为最后的突破口，探索未来与广电有线网的竞争格局。
然而电信企业的这种期望所面临的挑战超乎想象。所谓“台网分离”，即将原来的有线电视台分离为有线网与电视台，同时有线、无线两个电视台合并。实际上，广电系统早在十年前已提出台网分离的概念和改革方向，目的就是为了应对未来与电信的竞争。
2001年广电总局即提出年内实现台网分离，并组建成立省级和中央级的网络传输公司。但十年过去，这一改革进展缓慢，不仅国家级网络公司尚未成立，各省级有线网整合也于今年才基本完成，事实上的台网不分仍广泛存在，关系更为复杂。
有的地区台网已经完成分离；有的地区电视台仍是有线网股东；有的地区，电视台甚至还是有线网的大股东，台长兼任有线网的董事长。有的在台网分离之后，为了发展数字互动电视业务，又重新形成了“台网合一”，例如江苏广电。还有的地方有线网既做数字播控平台又做传输平台，甚至出现了台网之间为争夺广告打得不可开交。
台网之间的关系，使得各地广电对于IPTV业务，对于与电信企业的关系，及对待广电体制改革的态度迥异。
广电体系的复杂性，也进一步加剧了此次三网融合的难度，如果没有足够强大的改革动力，很可能重蹈十年前广电改革雷声大雨点小、最终不了了之的覆辙。NGB即使拿到了足够的投资，建成了一张全程全网的新网，其最大挑战仍是广电四级办体系下形成的分散格局，特别是如何安顿被戏称为“孙公司”的原县级有线网公司。
过去，在广电“四级办”体系下，有线网极其分散，越到基层情况越复杂，日子也越安逸。广电有线网内部有一种说法，“省网不如市网有权，市网不如县网有钱”。
实际上，很多省网公司现在也只完成了表面上的整合。河北有线网一位县级有线网公司人士撰文指出，大部分地方有线公司就是在地方广电旁边加一块牌子，整合后，地方广电的局长还兼任着有线公司的经理。
数字电视启动后，广电内部业务整合更加混乱，各地采用的技术方案并不一样，机顶盒不统一、平台不统一、收费不统一、传输节目也不统一。前述河北县级有线网人士认为，“这种如火如荼一哄而起的‘大跃进’式整转，模糊化的技术规范，必将给全省全国网络的一体化进程带来麻烦。”他还指出，在形式上，县级公司是省公司的子公司，但实际上，与总公司关系很松散，很多有线公司与当地政府、地方广电局、市公司、省公司的隶属关系不明确，很难界定它是政府部门、广电部门、事业单位还是企业。家长的多元化和体制的模糊化，使基层有线公司疲于应付、无所适从。
现在，广电内部对于“台网分离”的发展方向也出现了明显分歧，有的支持，有的则主张“合一”。2008年，江苏省广播电视信息网络股份有限公司挂牌成立，该公司由全省17家股东单位发起，注册资本68亿元，由省广电总台控股。南京、苏州、无锡、常州等十个省辖市广播电视台以现有广电网络资产出资，中信国安等出资人以现金和广电网络等资产出资。这被很多其他地方广电认为是“明智”之举，因为此次三网融合政策出台后再这么做就难了。
目前有线网的收入主要来源于对异地卫视收取“落地费”，对当地节目则大多无偿传输，甚至还为本省与外省的卫视对等落地埋单，而广告费用主要由台收取，有线网从中获得少数分成。在这种情况下，很难想象台网能彻底分离。中广互联CEO曾会明就认为，网台分离是把“双刃剑”。“有线网如果不做节目就是死路一条，因为没有内容制作、播出权力的网络只能沦为传输通道，很难想象能把东西卖好，无法成为真正的运营商。但网台不分的话，有线网络又无法从事业单位转成企业，广电集团化改革，也未能如期协调解决这个问题。”
真正的市场主导者
在资深互联网评论人士谢文看来，短短五个月间，三网融合已从一个全面深刻的改革举措蜕变成了闭门分红的闹剧，但决定三网融合未来的并不是现在打得不可开交的广电与电信部门，而是互联网公司。从互联网的前端接入，到后端用户个性化使用，互联网都是市场的最终决定力量。最终，三网融合能否实现，取决于互联网能否突破两大垄断行业争夺的尴尬格局，利用其天生开放的、创新的、迅速变化的资源禀赋，倒逼广电和电信融合向前。
中国工程院院士李幼平曾表示，电信网、广播网、互联网这三张大网未来的发展趋势将是电信网与广播网将相继融入到互联网。
事实上，在互联网上收看电视节目在技术上早已不存在任何障碍，未来三网融合产业发展的主要症结在于，广电内部如何改革并且面向互联网开放，以及如何使用其播控权。如果广电坚持“可管可控”的原则，一个很大的可能是只能打造出一个不被终端用户接受的大专网，同时扼杀互联网公司的创新能力。
互联网的特点之一即开放、互联互通。这一点，广电部门并非没有意识。王效杰多次强调三网之间应该互联互通，她指出现有有线网接入宽带利用不足，双向改造进程滞后；互通不足，开放性不够；用户参与度低，交互体验不足。她也屡次提出了NGB要宽带化、双向化；开放化、连通化等目标。
但悖论在于，广电是以“可管可控”来强调建设一张新网的必要性的，假设广电系统顺利完成台网分离，并建成全国一张网，与电信实现互联互通，届时的管控无论是对广电还是对互联网都是巨大挑战。
什么是真正的三网融合？香港模式或许能给我们启发。在香港，共有四家固网电话营运商, 五家移动电话营运商, 四家主要的互联网服务提供商，几乎每家都可提供互联网视频服务。有两家免费电视台，三家领有牌照的收费台则分别通过ADSL宽带以及电缆网络传送信号。
以电讯盈科为例，主管电视新媒体的副总裁李凯怡介绍，通过固网新型电话机、移动手机、计算机、宽带电视，该公司实现了四网融合，也是四屏融合，其通过一根主干网（NGN IP）实现多层面覆盖，用户可利用各种接收装置接收。截至目前，电讯盈科共拥有了超过130万宽带用户，超过130万移动通讯用户，超过100万IPTV用户，超过260万根电话线。
对于此轮中国式三网融合中，不断被强化的逆互联网特征而行的“可管控”，悲观者认为，中国互联网可能因此而倒退，甚至死亡；乐观者则始终相信，技术与市场的力量会让充满创新力的互联网冲破体制束缚。
在技术面前，也许永远没人说得清下一站在哪里，但可以预见的是，类似Google TV的互联网电视、视频及终端即将成为真正最热的商业产品。游戏规则已改变，虽然受限于很多非市场因素干扰，但成功的关键还在于业务及其商业模式创新。银河证券报告认为，三网融合带来的渠道多元化必然提升视频内容产业的价值，视频内容产业是三网融合的最大受益者。
通过Google TV，用户可以观看上百万个频道，其终端可以是计算机，可以是手机，也可以是普通电视机。5月20日，Google在旧金山召开的一个会议上宣布了公司将开发“智能”电视的计划。通过该计划，Google将开发电视机内置软件，支持将网页内容放置在电视中，并通过与英特尔芯片（INTC）、索尼（SNE）电视和一个由罗技国际（LOGI）推出的机顶盒无缝融合，允许Google电视在普通的电视机上运行。使用Google TV，观众将能够通过位于电视荧屏上的搜索框，搜索网页，并在电视屏幕上呈现搜索结果。
Google最大的合作方索尼，就将在自己出品的电视机中内置这一设备。Google TV的前景被广泛看好的主要原因在于它超越了任何一个单纯的媒体，通过互联网将传统网络需求集合到了一起。
纽约广告代理商Gotham Direct Interactive的总裁沙特克•格鲁姆（Shattuck Groome）公开表示，Google将彻底改变人们使用媒体的方法，Google新型互动电视技术将是广告的未来发展方向。Diffusion Group集团资深分析师比尔•里尔梅尔（Bill Niemeyer）表示，未来十年，互动电视广告可能达到100亿美元到200亿美元的规模。
囿于中国国情，Google TV也许难以在中国找到机会，但一旦这一产品成为未来的发展趋势，善于模仿的中国互联网公司一定会群起而上。届时，广电部门对于互联网电视的监管尺度就尤为关键，是管死还是接轨，这是中国政府将要面对的选择题。
“三网融合、云计算、物联网，这三大因素将对电子信息制造业产生根本性变革，辅以数字家庭、宽带开放移动互联网的共同作用，未来的终端市场将热闹非凡。”中广互联CEO曾会明表示。
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