全口径财政收入超10万亿说明什么

　　[ 满足财政支出需要，且降低财政收入规模的一个可能途径，是加强支出管理。比如压缩行政管理费用；更加科学前瞻地做好基础设施规划以避免重复建设等 ]

　　今年前5个月，我国财政收入3.5万亿元，比去年同期增加8362亿元，增长30.8%。据媒体报道称，一位国家税务总局官员称，保守估算，上半年财政收入或将超过4.3万亿元，下半年则将达到近3.8万亿元的收入，全年或将实现8万亿元的财政收入。

　　这还只是狭义财政收入。考虑到土地出让金、社保缴费等收入，实际上，2009年我国全口径财政收入就已经超过10万亿元。我们急需一个全口径的财政收入测算，来厘清中国财政收入究竟有多少，宏观税负究竟有多高？

　　各种收入来源比重变化

　　长期以来，我国财政统计口径并未遵循IMF制定的国际标准，财政统计口径以及公布的数据都与国际标准相差甚远，较为详细的数据往往仅限于一般预算收支，而没有公布全口径的财政收支及其细节。

　　按IMF标准，我国的财政收入应包含五大类：一般预算收入、预算外收入、政府性基金收入、土地有偿使用收入（或者说土地出让金）、社保基金收入。

　　有两个争议，一是现行土地出让金总收入中包括了征地补偿以及土地开发的成本性支出，这部分的资金是否应视为财政资金，是个值得讨论的问题。本文按照现行土地出让金的预算管理方式，将其全部视为财政收入。二是社会上普遍关注的国企利润，按照IMF的界定，是公共部门而非一般政府部门的资金来源。为此，未分红到政府账户的国企利润按IMF的标准应不是财政收入，本文也遵循这一口径。但是，我国逐年高企的国企利润，有很大一块是资源租金，这部分从原理上说应当为财政收入，只是由于资源税制的不合理，在我国财政收入之中目前未能完全囊括。

　　我们即采用这一国际标准的全口径，来衡量我国总体财政收入。此外，在一般预算收支之内，我国现行财政统计与IMF标准有一个明显差异的地方是企业亏损补贴。我国长期将其作为收入的扣减项，而按照IMF国际标准，这部分收入应当视为政府的财政支出项。因此，本文将每年发生的企业亏损补贴加回到财政收入中。

　　本文核算全口径财政收入，运用了财政、国土资源、社保等多方面的年鉴和公报等资料。

　　结果显示，我国全口径财政收入已从1998年的17254亿元，上升到2008年的96965亿元，到2009年超过10万亿元。全口径财政收入占当年GDP的比重，也从1998年的20.4%上升到2008年的30.6%，2009年进一步上升到32.2%。

　　全口径财政收入绝对值的增长，在2004～2007年之间较快。全口径财政收入占GDP的比重，在2000～2003年之间上涨幅度较大；2006～2009年间波动较大，其中2008年甚至低于2007年，而2009年又有较大上升。这种变化主要受土地有偿使用收入波动的影响。

　　计算全口径财政收入中各种收入来源的比重也反映了很多重要的信息。其中，一般预算收入以及社保缴费收入的比重在1998～2009年间大约上涨了4～5个百分点，且变化相对较为平稳。土地有偿使用收入占全口径财政收入的比重上升最快，在1998年至2009年之间大约上涨10个百分点。但土地有偿使用收入的比重波动也较大，2003年、2004年达到14%，2005年、2006年有所下跌，2007年达到高峰15%，但2008年又跌回到11%。

　　如果将全口径财政收入分为税收收入和非税收入两类，则可看到税收收入的比重在12年间相对稳定，大约在55%左右。如果将全口径财政收入分为中央和地方收入，也可看到中央收入的比重在这12年间相对稳定，但2003年之后有一定的下降，2009年为35%。

　　这些数据表明，虽然社会上一直关心我国税收的高速增长问题，但事实上非税收入来源也在高速增长，两者共同导致我国全口径财政收入占GDP比重不断攀高。非税收入来源中，较为突出的是土地出让金和社保缴费收入。

　　在中央和地方的财力分成方面，中央和地方的财政收入都有较快增长，但中央主要靠税收收入的增长，而地方则主要靠以土地收入为主体的非税收入的增长，两者的共同作用导致中央和地方收入的相对比重较为稳定。

　　以历史资料来看，土地出让金的波动是影响全口径财政收入占GDP比重的重要因素。如果假定土地出让金不发生剧烈波动，按照目前的全口径财政收入增长态势，可以预计未来其占GDP的比重难以低于30%。

　　规模高还是低？

　　这样的财政收入规模是高还是低呢？

　　强调财政收入是负担的人，可能会通过国际比较，认为以我国目前的发展阶段，30%以上的财政收入规模过高了，应大幅压缩，需要压缩财政收入规模以提高居民收入。但评价财政收入规模是否恰当，又不能脱离政府应承担职能的视角。说到底，财政收入规模究竟多少合适，难有绝对标准，需要结合现实国情从支出合理性与收入合理性两个角度来观察。

　　以笔者基于2008年全口径财政支出数据（未包含债务资金）进行的估算来看，教育、医疗、养老等民生福利性支出的比重近35%；交通运输、城乡基础设施、农业等产业方面的城乡建设与经济事务支出的比重近40%。这与发达国家的情况完全相反，民生福利性支出的比重一般超过60%，高者超过70%，而城乡建设与经济事务方面的支出比重一般在10%左右。

　　我国的情况很不合理吗？考虑到我国经济发展阶段的特点，大力乃至适度超前发展基础设施应是政府的重要职能，这需要大量财政投入。从未来发展趋势看，民生福利性支出的比重必将不断提升。基础设施建设支出与民生福利性支出双碰头的基本格局，决定了中国需要维持适度的财政收入规模。

　　维持适度财政收入规模的必要性，也可以从所谓地方政府“差钱说”得到一定的佐证。最近几年土地财政的兴起、地方融资平台的快速膨胀，很多人都认为主要原因是受分税制的影响，中央政府获取了太多的财力，地方政府财力不足。然而以上文的核算看，中央政府仅占全口径财政收入的35%左右，这一比重已远低于大多数国家。更何况，中央政府的财力超过一半以各种转移支付的形式拨给地方。地方政府占有绝大多数财力，为什么还如此差钱呢？笔者认为其实质是对应于当前的财政支出需要，整体的政府财力不足，而非仅仅地方政府的财力不足。

　　满足财政支出需要，且降低财政收入规模的一个可能途径，是加强支出管理。比如压缩行政管理费用；更加科学前瞻地做好基础设施规划以避免重复建设等。

　　在所有加强财政支出管理的措施中，笔者认为加大财政信息公开的力度，大力提高财政收支透明度是关键环节。这应是未来财政改革的重要方向。透明度的提高应不仅限于一般预算收支，而是应覆盖到全口径财政收支。只有这样，才能借助于全社会的力量监督评价财政支出的合理性，既有助于压缩行政管理费用，又有助于提高全部财政支出的绩效。

　　在需维持较高的财政收入规模的背景下，获取财政收入手段的合理性就成为一个关键问题。关于这一点，至关重要的是公平性问题，即富裕人群应承担更高的税负。（作者单位：中国社科院财贸所财政研究室）