来源：《新世纪》-财新网
即使转型为综合征收税制，个人所得税也不一定能承担起社会赋予的调节贫富的重托
《新世纪》周刊 记者 王晶 汪旭
“个人所得税面临着两难：社会要求很高，视之为调节分配的利器，而实际能做到的又很有限，两方面反差太大，实际使它陷入了进退维谷的境地。”
接近财政部和国家税务总局的专家告诉本刊记者，拟议中的个税改革，重点并非提高工薪所得费用扣除额，即通常所说的“起征点”，更可能通过减少税率级数、扩大级距、降低最高边际税率，来减轻纳税人的负担。
实际上，个税改革自2003年被提上政府议事日程，便确立了实现“综合与分类”相结合征收的目标，即个税征收在现行分类征收基础上，逐步引入综合征收模式，将工薪所得、劳务报酬所得、财产所得等收入综合征收，同时，考虑纳税人家庭情况的不同，对税收减免进行个性化扣除。
但七年过去，除了两次上调“起征点”，不断加强征管，个税改革离最终目标还相距甚远。意在调节收入分配的个人所得税，客观上不但没有凸显这一作用，还使众多工薪阶层成为该税种的主要承担者。特别是，目前居民基本生活费用已经开始被征税。
国务院5月末批转国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，再次提出“研究实施个人所得税制度改革”。
个人所得税亟需改革，人们的期望再度燃起，但改革能否如愿？
“起征点”调到多少？
5月至6月，全国人大财经委、民盟中央分别派出人员，赴地方就收入分配问题进行调研。
据民盟中央一位工作人员称，此次调研是受中共中央委托，调研成果将呈交中办。他透露，在财税体制改革方面，民盟可能会建议调整个人所得税“起征点”。
对工薪所得费用扣除标准，财政部曾表示，确定扣除额的基本原则是，保证居民的基本生活不受影响，即将居民基本生活费用在税前予以扣除。
这一做法为国际惯例。在美国等发达国家，“起征点”的设计更复杂，例如，考虑到家庭因素，养一个孩子和养两个孩子，其父母缴纳个人所得税之前的费用扣除是不同的。而中国由于个税征管所需的各类信息不健全，还不能够实现个性化扣除，在实际操作中采取了扣除居民基本生活费用的方式，并且“起征点”全国一刀切，目前的扣除标准为每月2000元。
对如何确定居民基本生活费用，财政部提出“起征点”不能低于“城镇职工每月人均负担的消费支出”，计算公式是全年城镇居民人均消费性支出和赡养系数相乘再除以12。按照这一原则，2009年城镇职工人均负担消费支出是2013.5元/月，已经超出2000元的费用扣除标准。2010年一季度，城镇居民的基本生活费用也已被征税。
今年一季度，城镇居民人均消费支出为3475元，即每月1158元，延用2008年的就业者平均赡养系数1.97计算，人均负担的消费支出约2282元/月，超出2000元的费用扣除标准。
考虑到中国人口结构逐步老龄化，赡养系数呈上升趋势，2010年的系数应高于1.97。
今年以来，将个税“起征点”调高至3000元或5000元的建议不断涌现。对此，接近财政部的专家不以为然，并建议目前不宜过分提高扣除标准，要为个人所得税改革留有空间。
中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长高培勇认为，鉴于居民收入来源日趋多元化，建立在综合性收入基础上的个税调节，无疑更贴近居民收入分配差距现实。他还称，一味提升（扣除标准）数额，不仅于整体改革目标的实现无补，而且可能给未来的改革增添不必要的难题。
一位参与财政部个税改革方案研究的专家说，假如“起征点”大幅上调，未来税改再对有抚养子女、赡养老人的个人缴税进行个性化扣除时，“（个人所得税）就没有税基了，因为都扣除了”。
实际上，自2003年中国提出个税综合征收与分类征收相结合目标以来，至今并未取得突破性进展。其难点之一在于，目前中国的税收征管不适合综合征收的个人所得税制。
目前，中国对个税实行源泉扣缴（如代扣代缴）和自行申报纳税两种征税方式。高培勇称，这还停留于间接征收的水平。一旦脱离这种征管模式，税务机关的运行可能难以适应。
而当前的舆论则反映出中低收入者对降低税负的迫切期待。实际上，现行制度使得中低收入者承担了个人所得税的较大部分。
目前，税务部门将年所得12万元以上的纳税人视为高收入者。纵观近四年的自行纳税申报数据，年所得12万元以上的纳税人每年缴纳税款占个人所得税当年收入的三分之一左右。
换句话说，过去四年里，约三分之二的个人所得税收入，来自年所得12万元以下的中低收入者。上调“起征点”，从税负下降水平和少交的税金与收入之比来看，恰使中低收入者受益更多。
以扣除“三险一金”后月收入5000元为例，当“起征点”上调至3000元，个人少缴纳个税150元，税负下降46％；而富人的税负变化很小。以扣除“三险一金”后月收入50000元水平为例，“起征点”上调至3000元，个人少缴纳个税300元，税负仅下降2％。
另一思路：从税率入手
除了提高“起征点”，个人所得税改革另一个可以减轻中低收入者税负的思路是，降低工薪所得税率。
按照现行税法，个人所得税实行分类征收，应税所得分11项，其中，工薪所得扣除2000元费用之后，超出部分适用5％-45％的九级超额累进税率。由于九级税率表是按上世纪80年代居民收入水平设计，其对中低收入者的定义已经不适用于目前的状况，税率表急需调整。
按该税率表，扣除“三险一金”和2000元费用后，超出金额在0元-500元、500元-2000元、2000元-5000元、5000元至2万元，分别对应5％、10％、15％和20％的税率。对于超出部分在2万元以上的，每隔2万元，税率增加5个百分点，最高税率为45％。
在这一税率表的前端，即超出金额在5000元以下的，个人所得税累进特别快，而这部分人正好对应了目前主要的中低收入者。
如何调整税率表？财政部财政科学研究所税收政策研究室原主任孙钢建议，低税率的级距应适当拉大，并且简化级距。“现在是九级，有个四五级就差不多了。”孙刚说。
财政部财政科学研究所所长贾康提出，在刚过起征点的这个档次上，可把税率调低到1％，最高不超过2％，它对应的是收入比较低的社会阶层。这既将低收入群体纳入纳税人范围，又明显降低他们的税负。
对于中等收入阶层，即月收入在3000元-7000元的人群，贾康建议，其超出部分按原来的最低税率5％征收即可。“假如这样，5％的税率可以覆盖到年收入8万多元的人。”对于更高的收入，他建议再加大调节力度，强化收入再分配，即对更高的收入税率可以从5％跳到15％，再跳到25％，最高到35％。
“对于第一个台阶是2000元还是5000元，都可以讨论。”孙钢说，“现在的关键问题是要不要动它。”他称，税务部门也认为边际税率应该调，但是什么时候动，目前缺乏推力。
因为个人所得税法是全国人大通过的法律，修改税法中的个人所得税九级累进税率，须经全国人大常委会表决通过才可实施。
对于发改委深化经济体制改革意见中提到的“研究实施个人所得税制度改革”，孙钢认为，除了在“起征点”和税率表上做文章，还可以对纳税人标准和征税范围进行改革。
6月9日，国家税务总局下发通知，加强对高收入者个人所得税征收。高培勇分析称，考虑到发改委的审慎提法，今年的个税改革很可能是在既有税制下，通过加强征管来解决问题。
高培勇指出，对于个人所得税，政府历来有两个工作思路：调整税制和加强征管。前者要动现行税制结构。后者则立足于在现行税制体系的基础上，通过加强个人所得税的征管和堵漏增收行动，来提升其收入分配的调节作用。
高培勇表示，要解决或缓解中国收入分配矛盾，个税改革已经不容再拖。在抓紧出台收入分配制度改革方案的形势下，从根本上调整现行个人所得税税制结构，着力强化建立在现行分类所得税制基础上的税收监管、加大对高收入者的个人所得税征管力度无疑是必要的，但也必须与未来的作为改革目标的个人所得税综合税制相对接。
他建议，以加强个人所得税的征收管理为契机，谋划一场税收征管的革命性变革，破解实行综合与分类相结合的个人所得税制的重重障碍，实现税制与征管的“双管齐下”。
调节收入分配存局限
国际经验显示，个人所得税既发挥筹集财政收入的职能，又能调节居民收入分配，被称为“良税”。
中国由于缺少调节财富存量的税种，如不动产税、赠与税、遗产税等，使得调节收入分配的重任集中于个人所得税上。而个人所得税因制度束缚、征管不严等原因，尚不能很好发挥这一功能。更有观点认为，即使个人所得税改革付诸实践，其结果能否实现收入分配更加公平，仍然存疑。
贾康指出，在调节收入分配方面，所得税类和财产税类相互配合效果较好。所得税类调节流量的收入分配，财产税类调节存量的收入分配。所得税类又以个人所得税调节收入分配的效果较好，通过累进税率和宽免额的方式，达到高所得者多缴税、少所得者少缴或不缴税的目的，促进社会效率与公平的优化权衡。
他认为，中国现行个人所得税制度，混同了高薪酬者和高收入者，但实际上，中国大部分高收入者恰恰不是以薪酬形式获取收入的群体，如私营厂主、企业老板，他们可以只给自己象征性地开一点薪酬，甚至也有完全不开薪酬的情况，尤其是在股票市场和房地产市场异常火爆的这些年，高薪酬者与高收入者愈发偏离。
从征管上看，工资薪酬所得税最易控管，代扣代缴成本低、效率高，因而也是税务机关实际征收力度最大的形式。制度上的不平等叠加征管上的此紧彼松，加剧了个人所得税的逆向调节，使个人所得税调节收入分配的功能大打折扣。
另有学者提出，目前中国存在“个税改革幻觉”，实际上，即使个人所得税转型为综合税制，也不一定能有效调节贫富，实现公平。因为只有在收入功能满足的情况下，调节功能才能发挥作用。目前，个人所得税在整体税收中占比不到7％，其调节贫富的能力是很有限的。
“对于个人所得税改革，应实行单一税，政府的主要工作是‘补低’，完善社会保障，提供公共服务，缩小能力的差距。”刘尚希提出，每个人的平等发展，人的主体性得到彰显，这才真正是调节分配、追求社会公平的目的所在。
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