谁来监管垄断巨头乱收费

　　 类似中移动乱收费等事件的发生，凸显了现行监管制度的漏洞；成立独立的第三方监管机构，才是解决电信运营商乱扣费、规范整个电信行业行为方式的根本之道

　　文/张新红

　　7月4日，媒体曝光中国移动海南、北京、上海等分公司在通话、彩信、GPRS上网等多项业务上有乱扣费现象，部分用户的话费清单还出现了被随意删改的情况。

　　这一报道随即引发了公众的广泛关注。根据中国《通信行业标准》规定，移动电话网计费差错率不得超过万分之一，而某些投诉者的手机话单却在一个月内遭遇高达4.3%的计费差错率，甚至被专家描述为“3000亿年一遇”。

　　7月7日，中国移动发布自查报告说，海南移动确实存在因分割计费而产生的误差，北京、上海两地则不存在问题。中国移动还表示，将对多收的话费金额实施双倍返还赔偿。然而，这一自查报告并没有平息公众的质疑和指责。

　　第一，为什么中国移动只调查海南、北京、上海这三家被媒体曝光的分公司，而不是进行覆盖整个公司的系统性查错？来自中国消费者协会的投诉分析报告显示，2010年一季度，有关移动电话和电信的投诉已经位居投诉量排行榜的第二位。由此可以推见，出现类似计费差错的地点应该不局限于上述三地。媒体“指到哪儿”，中国移动才“打到哪儿”，难免让公众感觉到，中国移动对系统性的查缺补漏并不积极。

　　第二，为什么是中国移动自己查？在公司内部出错的情况下，如果有外界参与，就能确保调查结果的公信力。中国移动自己出错自己查，查出的结果即便是真实的，也难以让公众信服。

　　第三，为什么总是多计费而不是少计费？据媒体报道，中国移动表示通过长期的工作，形成了架构合理、性能稳定的计费系统，并建立了严格的检查校验机制，通过了各级主管部门和独立第三方的不断检查测试，符合行业标准的要求。若如此，那么令人生疑的问题就来了，在上述多次发现的计费错误中，竟然没有发现一起是中国移动“少计费”的情况，所以就会有人追问：“稳定的计费系统”为何总是多收费？

　　第四，查出问题后，实施双倍返还赔偿合理吗？2007年2月起，中国移动开始履行“收费误差，双倍返还”的服务承诺，较其之前“最终解释权归本公司所有”的条款确实是一种进步。然而，在中国移动高达5.5亿的用户群之中，经常查询收费清单、能够及时发现收费错误的用户并不多。与此同时，由于电信服务收费误差的金额通常较低，愿意为了微薄的“双倍返还”赔偿而耗时、耗力去投诉电信运营商的用户更是少之又少。对电信运营商来说，即便出现这样的投诉并进行赔付，其金额也只是九牛之一毛。因此，就电信运营商而言，出现错误计费所要承担的风险和所要付出的赔付成本并不高。

　　尽管电信行业的计费标准和计费行为均受到相关主管部门的“监管”，但类似事件的时有发生，放到制度层面来看，还是凸显出了现行监管制度的漏洞，即“只监不管”。中国正处在由工业社会向信息社会过渡的转型阶段，这一阶段既是发展的黄金期，也是矛盾的凸显期，政府、企业乃至个人都会出现对新形势的不适应。在中国移动乱扣费事件中，上级主管部门的监管不力、电信运营商的自我监管失效、电信运营商对事件的处理无法满足公众预期等现象，都体现了这种特点。

　　监管问题正是整个多收费争端的核心问题。用户的查账、投诉、举报，体现了用户对电信服务的监督；媒体对整个事件的报道和关注，体现了媒体的监督职能；而中国移动对下属分公司的调查行为，体现了企业的自我监督。但是，从结果上看，这一系列监管并没有圆满解决问题；从程序和制度层面上看，这样的监管也无法形成日后可以因循办理的机制。随着“两化”融合、三网融合的逐步深入，信息服务方面必然还会出现新的矛盾和焦点，而这些都将要求进一步强化监管工作。

　　因此，有专家呼吁成立独立的、类似于证监会、银监会之类的第三方监管机构。这可以看作是解决电信运营商乱扣费问题乃至规范整个电信行业行为方式的长期解决方案。当然，这个设想当中的“信监会”不应只负责“电信监管”，而应负责起具有更广泛意义的“信息监管”，把整个信息服务业监管起来。同时，还要制定、完善并最终推出《电信法》（或《通信法》）和相配套的制度、标准，实现信息服务业管理的法制化。

　　（作者系国家信息中心信息化研究部副主任；本刊记者栾力夫采访整理）