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农村地区金融组织与活动多元化程度不足，一直是农民创收的重大障碍。推行农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押试点，主要想解决农民的借贷难问题
中国农民创造财富的手段在历史上被大大制约。其中，农民对于农地的承包经营权和宅基地使用权的抵押权能，因为受到种种约束没有释放出来，而成为一潭“死水”。现在，一纸文件可能会使这些被锁定的“死水”成为活跃的“金水”，从而改变试点区域农民创造财富的条件和能力，以及这些农民们此后的命运。
7月28日，由央行、银监会、证监会、保监会等四部委联合印发的《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》(下称《指导意见》)，明确要“探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务”，并提出，在城镇化和农业产业化程度高的地区，金融部门要积极支持和配合当地党委和政府组织推动的农村土地承包经营权流转和农房用地制度改革, 按照依法自愿有偿原则, 在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下, 探索开展相应的抵押贷款试点。
上述农地承包经营权和宅基地使用权抵押试点，是一种重要的金融创新。这种创新扭转了长期以来农地承包经营权和农户宅基地使用权不能用作抵押工具的局面，也势必会改变农民融资渠道单一、借贷困难、财富增长缓慢的趋势，对下一步农村经济发展提供重要动力。
事实上，中国农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务试点，早在2008年10月就已经在中部六省和东北三省展开。据统计，截至2010年6月末，试点9省涉农贷款余额为2.6万亿元，同比增长24.2%，增速比去年同期高13.6个百分点。其中，农村贷款和农户贷款增幅分别比上年同期高19.4个和7.4个百分点，高出同期全国各项贷款增速7.9个和7.7个百分点。
中国政府在全国范围内大力推行农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押试点，主要想解决农民的借贷难问题。
长期以来，中国农村地区金融组织与活动多元化程度不足，金融产品少、金融服务方式单一、金融服务质量和效率较低。而这一直是农民创收的重大障碍。
当前中国各地农民贷款难问题仍然十分严重。2007年，中国人民银行农户借贷情况问卷调查分析小组对全国10个省（区）20040户农户进行了调查。调查结果显示，在2006年一年，借入正式金融信贷的农户数为2092户，仅占全部被调查农户比例的10.4%。与此相反，借入民间借贷（含不计息借款）农户数为4764户，占全部被调查农户比例的23.8%。借入民间借贷农户数为借入正式金融信贷农户数的2.3倍。全部样本农户（无论是否借贷）2006年户均借贷额2616元，其中户均民间借贷1617元（61.8%），户均正式金融借款额999元（38.2%）。按此推断，我国农户户均民间借贷额总体上要高于正式金融借贷额。
上述问卷调查同时显示，2004年至2006年期间，未向他人借款的农户占调查总户数的60.3%，向他人借过款的占38.8%。大部分农户获得的借款是没有抵押担保的，农户借款能够提供抵押和担保保证的较少，这与农户的抵押担保能力较弱有关。全部借款农户样本中，借款提供抵押的比例仅为3.1%，提供担保的占13.1%。而这次农地承包经营权和宅基地使用权抵押试点，恰恰为今后农户的行社贷款提供了新的抵押工具。
虽然上述部门主导的农地承包经营权和宅基地使用权抵押试点属于一种重要的金融创新，但是其试点内容仍然过窄。例如，没有涉及农地的所有权和宅基地之上的房屋抵押内容。
实际上，除了上述试点地区之外，也有其他地区自行试行了类似的抵、质押贷款业务。2009年底，浙江省宁海县县委、县政府出台了《关于开展宁海县“四权一房（船）”抵（质）押贷款工作的试行意见》，明确了从2010年1月1日起，该县农村集体土地使用权和房屋可以抵押贷款。宁海县“四权一房（船）”抵（质）押贷款试行范围，涉及试行土地承包经营权、股份经济合作社股权、海域使用权、林权、农村住房和船舶抵（质）押贷款。
在这里，农村住房抵押无疑事实上也内含了对宅基地使用权的抵押。2010年2月8日，宁海县首件农村集体土地住房抵押登记在宁海县行政审批管理办公室“房管窗口”正式办理生效。对取得集体土地使用权证和房屋所有权证的农村集体土地房屋，宁海县房管处已开始办理房屋抵押登记工作，农村集体土地住房用户可凭房、地两证及有关手续进行房屋抵押贷款。
在宁海县辖内，拥有农村住房所有权的具有完全民事行为能力的自然人，有创业和生产发展等合法的用途，以本人或第三人的农村住房为抵押向县信用联社提出贷款申请，其所在村召开村民代表大会作出农村住房抵押贷款相关事项的决议，和农村住房同意处置承诺书，并由县建设部门办理农村住房所有权证及农村住房抵押登记手续。经县信用联社审核符合条件的，可获得信贷资金。
针对宁海县农村大部分集体土地房屋无规划审批手续、无法进行房屋初始登记的情况，县房管处将在近阶段探讨出台农村集体土地房屋初始登记和抵押登记的试行意见。届时，农村集体土地房屋登记工作将大规模展开。
相比之下，宁海县的“四权一房”抵、质押贷款业务试点范围，已经远远突破了中央政府当前的试点内容，值得关注和借鉴。
（作者系中国社会科学院农村研究所研究员，天则经济研究所副所长）
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