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如果房地产进入下行周期，公积金贷款风险将逐渐显现，公积金制度的缺陷也将逐渐暴露。因此，更应该将住房公积金改造成为真正的住房金融机构，并建立相应的风险防范机制
对于2010年中国的住房保障制度体系而言，最重要的事件之一就是国务院批准用住房公积金建设保障性住房，住房和城乡建设部等六部委联合确定了28个城市为利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市，计划为133个保障性住房项目发放住房公积金贷款493亿元。
这种做法引起了社会广泛的关注，有赞成的，也有反对的。反对者主要依据《住房公积金管理条例》的第五条规定“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用”，认为用住房公积金建设保障性住房有违规之嫌。
笔者也认为，用住房公积金来建设保障性住房不符合《公积金管理条例》规定，但这不是主要问题。如果此举符合公积金的定位和发展方向，只要将《住房公积金管理条例》的有关条款作相应的修改即可。我们关注的是此举隐含的风险。
住房公积金实际已经成为中国的政策性住房金融体系，是我国住房制度体系的一个重要组成部分，是政府解决城镇居民住房问题的重要政策工具。因此，住房公积金实行政府强制原则，符合条件的用工单位必须给职工交纳住房公积金。同样，将住房公积金收益的一部分用于廉租房建设支出也顺理成章。由此进一步推理可知，将公积金用于保障性住房建设是符合公积金定位的。
当前我国的住房公积金在覆盖率和总体规模上已经达到了较高水平。截至2008年末，全国应缴公积金职工人数11184.05万人，实际缴存7745.09万人，覆盖率达到69.25%；全国住房公积金缴存总额为20699.78亿元，缴存余额为12116.24亿元；这些缴存的资金中，个人提取总额、个人贷款余额与购买国债余额分别占缴存余额的比例约为19.27%、50.3%和3.24%。2008年末，扣除必要的备付资金后的沉淀资金为3193.02亿元，占缴存余额的26.35%。这些资金基本上以活期存款的方式存在商业银行（2004年之前有些公积金管理中心将这些资金购买国债，因为后来出现了一些风险，后来被叫停），收益率很低，造成了资金的浪费。因此，将这些资金用政府的保障性住房项目融资，应该是合理的。
既然如此，那么有关部门就应该尽快修改《住房公积金管理条例》中有关住房公积金的使用范围，使当前的做法既合理又合法。
但是，公积金建保障房的潜在风险不容忽视。首先，发放保障性住房贷款将使住房公积金面临较高的流动性风险。目前，住房公积金在管理和使用上存在着条块、地域分割的现状，各地区间差异较大。在一些经济比较发达、房地产业发展迅速的城市，住房公积金使用率最高的已超过90%，例如，到2004年底，北京市的使用率已达到96%。但在一些中小城市，资金使用率最低的还不到30%。这种分割化的管理和使用状况，不利于资金富裕地区向资金紧缺地区进行拆解和调度，彼此分隔的管理体制使每个地区住房公积金的规模都很有限，而且彼此之间资金余缺难以调剂，容易出现资金流动性问题。而将部分资金用于保障性住房建设，则会进一步加剧流动性风险，因为保障性住房建设一般需要两三年，单个工程项目所需资金占用较大。如果在建成后因房屋质量或者房地产市场处于下行周期而无法出售，资金占用时间将会更长。
其次，容易放大住房公积金的治理结构风险。住房公积金实行“管委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的管理体制，受托银行承担贷款发放工作，但不承担贷款风险。一方面，由于缺乏有效外部制约，受托银行难以建立行之有效的风险监控和管理机制；另一方面，住房公积金管理中心行政化的管理模式，与资金运作应遵循市场机制之间存在本质冲突，在没有独立的经济利益约束下，管理中心很难建立起规范的会计审计、信息披露制度和风险防范机制，二元化的设置（管委会和管理中心）意在建立某种制衡机制，但由于破坏了治理机构的有机统一，反而造成了管理中心的治理真空。随着住房公积金贷款规模扩大，因监管缺位而产生的风险将逐步暴露。而放松对金融机构监管是美国金融危机的重要原因之一，没有外部的严格监管，依赖组织机构“自利性”无法保证金融资产的安全。
住房公积金在管理体制上、信贷政策设计上的种种缺陷，容易成为地方政府的“小金库”。《住房公积金管理条例》之所以对住房公积金的使用作了严格的规定，主要在于防范地方政府挪用公积金。如今，有关部门将住房公积金的使用范围扩大，无疑会使地方政府挪用住房公积金有了可乘之机。
从上述分析可知，当前的公积金制度存在重大缺陷，需要作相应的改革。
首先应该将住房公积金改造成为真正的住房金融机构。从实际情况看，住房公积金从事的是金融行为，其业务是承担一定风险的，应该有相应的风险防范机制。从金融管理的经验看，最有效的风险方法机制至少应该包括两个方面：一是资本充足率管理，用资本去覆盖风险，这是防范系统风险的最有效方法；二是责任追究制度，这是防范人为道德风险的最有效方法。而这两点，正是当前住房公积金管理体制所欠缺的。
需要说明的是，自公积金制度建立以来，中国房地产市场一直处在上升周期，按揭贷款的风险并没有出现。如果房地产进入下行周期，公积金贷款风险将逐渐显现，公积金制度的缺陷也将逐渐暴露。因此，更应该将住房公积金改造成为真正的住房金融机构，并建立相应的风险防范机制。
其次，应建立“统分结合”的公积金管理体制。当前的住房公积金是块块管理，存在区域性风险。而研究表明，各个地区间在不同时间内的违约率是不同的。目前住房公积金管理机构是按城市设立的，但所发放的贷款都集中在一个城市，一旦出现地区性经济波动或房价波动，可能导致借款人大面积违约情况出现。现有住房置业担保体系也不能分散住房公积金贷款的区域性风险，因为提供担保的各地担保公司也是按单个城市设立，资本规模较小，担保公司因超出赔偿能力甚至可能破产，最终还得住房公积金中心承担风险。
将全国各城市的住房公积金统一起来管理，可以消除区域风险和缓解流动性风险。具体做法可以效仿商业银行的改革，至少应该将所有的公积金中心的数据库集中起来，做到信息与管理集中，资金集中调配。这是所谓的“统”的内容和要求。至于“分”的内容，主要是保留现有的公积金中心的核算体系，每个公积金仍然单独核算，以提高公积金归集的效率。
（作者系中国社会科学院金融研究所金融市场研究室副主任）
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