来源：中国经济时报
“去行政化”不是简单的权力挪移
中国经济时报圆桌论坛■主持人：岳振
从今年的两会到《国家中长期人才发展规划纲要２０１０—２０２０年》的发布，舆论对“去行政化”特别是对高校“去行政化”改革的讨论，已经达到白热化的地步。大家关心的，还是行政权
本期的嘉宾是：中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军，北京大学宪法学教授张千帆，南开大学社会工作与社会政策系主任关信平。谢谢各位。
“学而优则仕”是难以割断的文化血脉
中国经济时报：近年来，高校、医疗机构等事业单位的腐败案件及职务犯罪案件有扩大和升级的趋势，有人认为这是事业单位的“行政化管理”导致的。当然，直接的犯罪诱因应该是多种多样的，但是其具备的“行政权力”可能会使其私欲膨胀，也使其犯罪行为具备了较为强硬的庇护力量。因此，限制行政权力就成为当务之急。问题是，如何才能有效限制在事业服务领域根深蒂固的行政权力？各位有何良策？
关信平：首先，要明确什么是“事业单位的行政权力”。我理解，这一概念可以有两个方面的含义：一是指政府行政部门的权力对事业单位的直接干预，另一种含义是事业单位内部的行政管理体系的权力运作。对来自政府的行政权力干预的限制主要是要求政府行政部门减少对事业单位的直接干预和对具体事务的控制，让事业单位能够依照法律法规和国家的社会事业发展规划而自主地规划其发展，并自主地运行。对事业单位内部行政权力的限制主要是要建立健全民主管理体制，并加强对单位行政部门权力的监督。
高新军：我认为关键不在于行政权力如何行使，而在于我们的监督体制没有建立和健全起来。中国腐败那么多，原因就是公开太少，透明度太低。所谓限制行政权力，最好的方法是公开透明行政权力的行使过程，而不是把行政权力从这里挪到那里，从这些人手中，挪到那些人手中。那是换汤不换药。
张千帆：要有效限制行政权力，不是去掉几个头衔就完事了，譬如将北大校长和副部级待遇脱钩，法学院院长和处长级别脱钩，这样做根本不顶用。现在，学者不仅为做官打破头，也为官僚主导的资源分配打破头。要改变这种状况，只有回归真正的大学自治。
中国经济时报：张教授所讲的现象，究其原因，还是“官本位”思维在作怪，“学而优则仕”，这样的观念恐怕一时也难以改变。
张千帆：是这样的。一开始，中国大学行政化和“官本位”是计划经济思维的结果。在“文革”结束和改革开放初期，中国学术从一片空白起步，需要“大干快上”、早出成果，所以那个时代的成果大都是大学行政领导带领大伙集体“攻关”出来的。现在这种现象少了些，但是痕迹还在，何况随着中国经济实力的增强，校、院领导掌握的资源比以前多得多了。这样，学术和权力就不可分割地联系在一起了，以至“学而优则仕”成了我们这里的常识。
高新军：我们不能脱离中国的具体国情，中国儒家文化就是讲“学而优则仕”的。既然我们无法割断历史文化的血脉，那么有没有办法可以将这种行政化的色彩搞得淡一些呢？也就是说，把行政化置于可控制的范围内。这就又回到了对行政权力的监督问题上了。虽然我们不可能完全做到“去行政化”，但是我们完全可以做到对行政权力的有效监督。所以，与其更多地讨论所谓“去行政化”，不如好好讨论一下如何建立起有效的对行政权力的监督体系。这样做更有可操作性，也更容易为人们所接受。
关信平：事业单位“去行政化”和破除“官本位”很有必要。“官本位”思想主要存在于事业单位内部的行政体系人员中，与教师、医生、科研人员等其他专业人员的关系不大。因此，打破“官本位”思维枷锁主要是针对高校中的领导和行政人员。但形成高校行政化和“官本位”的土壤并不在高校内部，而是在整个社会。因此，“去行政化”主要是政府和社会的事情。例如，能否切实取消政府对高校及其人员活动的行政审批？高校人员调入政府部门时是否能够不看其原来的行政级别？等等。
张千帆：我需要强调一点，要让中国的学术真正发展起来，让中国的大学“改邪归正”，唯一的办法就是放手。其实任何国家都需要管制，但世界上不论走到哪里，有两个地方是最不需要管的：一个是法院，一个是大学。但在我们这里，这两个机构都被管得死死的。
增强公共资源分配中的民主决策力量
中国经济时报：不管是高校领导干部腐败案，还是学术评价机制的扭曲，抑或医院等事业机构的官僚作风，其实都在昭示一个问题：社会公平、正义受损，因为绝对的权力导致绝对的腐败。那么是不是就可以说，解决社会服务领域的公平正义问题，关键是要避免行政权力主导社会资源的分配？请各位谈谈你们的看法。
高新军：避免行政权力主导社会资源的分配，是我们长期努力的方向。这种趋势在经济领域里有，在社会政治领域里也是如此。现在的问题是，行政权力主导社会资源分配的现象还十分普遍，这是我国产生不公平和非正义的根源之一。要完全在中国消除行政权力对社会资源分配的影响，是不可能的。现在怕就怕一方面是行政权力主导社会资源的分配，另一方面又没有对行政权力进行有效监督。
张千帆：我的看法比这还极端一点——大学根本就不应该有那么多人为分配的资源。试想，一旦有资源，就要分配，那谁来分配呢？自然是领导。哪怕实行民主分配，让大家选出院长或委员会来分配这些资源，他们一旦被选中也就成了“领导”，换言之，也就得到了寻租机会。所以我认为将中国大学引向“邪路”的“万恶之源”首先是大学拥有的那么多可支配的资源和泛滥的评价机制。看看国外大学教授，除了固定工资之外，哪有那么多课题、奖项、评比啊？当然，职称还是要评的，这里行政和人际关系会发挥一点作用，但是当上教授之后就没有那么多资源来吸引他了。要去行政化，关键在于削减大学实际上可以自由支配的资源。我们总是要评比、要奖励先进、要在学者和法官中间分个等级出来，而所有这些都是行政权力寄生的温床。
关信平：任何事情都有两面性。由高度行政主导的社会公共资源分配模式的效率比较高，可以避免其他一些国家经常发生因无穷无尽的社会争论而导致的低效率，但权力过分集中也确实更容易导致腐败，而且少数人的决策也更容易导致失误和不公平。因此，公共资源分配模式应该是在两个极端之间寻找一个合理的平衡点。从我国目前的情况看，公共资源分配中行政权力过大了一些，因此应该增强民主决策的力量。
中国经济时报：如何增强社会资源分配中民主决策的力量？
关信平：在公共资源分配中实现行政决策与民主决策的结合有两种方式。一种方式是“行政主导＋民主参与”，即由政府行政部门决定资源分配，但要求行政部门在做决定的过程中要有更多的民众参与。另一种方式是“民主决策＋行政监督”，即通过一定的民主方式做出决策，但行政部门有权代表政府监督民主决策及其实施的合法合理性。这两种决策方式可以分别运用于社会层面的公共资源分配和事业单位内部的资源分配。从社会层面上看，公共资源的分配仍可以由各级政府的行政部门主导，但应该通过一定的法规使各级人大在公共资源分配中发挥更大的作用，并且应该通过各种方式更多地听取民众的意见。在高校内部，公共资源的分配可以首先在党委的主持或监督下通过民主决策的方式制定基本的规则和规划，再由行政部门去监督实施。
改革重点是权力行使与监督的公开透明
中国经济时报：中国的事业机构非常庞大，既得利益者的反抗力量势必会给改革造成强大的压力。在各位看来，我们的改革应该采取何种方式？传统的“从上至下”或“从下至上”改革路径能否行得通？有没有另辟蹊径的可能？
张千帆：大学“去行政化”的社会呼声很高，但是我并不乐观。那些已经做上头头脑脑的既得利益者，肯定是不支持改革的。“自下而上”动力不大，“自上而下”则只有阻力、没有动力，“去行政化”改革恐怕会是“雷声大、雨点小”，即使出台个什么改革措施也难以落到实处。当然，我希望自己的估计是错的。最终，我们还是需要全社会的一种觉醒。
关信平：“去行政化”改革可以是上下齐动，既解决政府行政部门职能转变的问题，同时也解决事业单位内部行政部门职能转变的问题。但应该注意的一点是，“去行政化”改革不应该严重损害各类群体合法合理的切身利益。例如，改革应尽量避免各类群体收入、福利、社会保障等方面在总体上的利益损失，否则改革的阻力会很大。
高新军：改革不是“从上至下”，也不是“从下至上”，改革是对行政权力行使的公开透明，是对行政权力行使的监督。这种公开透明，可以从上至下，也可以从下至上，最好是平行的。如何做到四面透明公开，是个大课题。但是，我们现在就必须把注意力放在这方面。要做到公开透明，就必须做到决策要公开透明、执行要公开透明、结果要公开透明，这是所有发达国家通行的原则，我国要走向繁荣富强，也必须这样做。
中国经济时报：在这轮“去行政化”改革的探讨中，不少人提议借鉴国企改革“政企分开、管办分离”的改革模式。看起来，这是个不错的办法。各位对此怎么看？有哪些教训需要注意？
关信平：单从管理的角度看，事业单位改革借鉴企业改革模式是可以的。就我国目前的情况看，一方面应该扩大事业单位在具体运行中的自主权，减少政府行政部门对其内部事务的直接干预，但另一方面也应该加强政府对事业单位的宏观引导、目标管理和过程监督。当然，在政府对事业单位的管理监督中应该更多地引入民主管理的机制。
张千帆：有些提法听上去不错，但是实践效果很难说，有的可能也就是领导拿来忽悠一下。国企改革本身似乎就不是什么成功的例子，为什么要作为大学改革的榜样呢？企业确实需要一定管制，但是高校绝对应该限于最低程度的管制，两者是没有什么可比性的。
高新军：我国的体制改革，有些经验是互通的，比如要让市场规律在资源的分配中起基础性作用。在社会政治领域里，也要让民主政治的规律在社会资源的配置中起基础性作用。但是，并不是所有的经济改革的经验，都可以照搬到社会政治领域里。比如，在医疗保险改革领域里，单纯的市场化是有问题的，因为医疗保险领域具有外部性：它除了可以优质优价外，还有一个基本的社会保障功能，忽视这个基本的社会保障功能，可能会造成更大的社会不公。我们的大学教育、住房保障等也是如此，因此在这样的领域搞“政企分开、管办分离”，要特别小心。
关信平：事业单位不能是完全独立的行动者，它们必须接受社会的管理和监督。而政府作为社会公共利益的代表和公共资源的管理者，必须对事业单位给予比企业更多的管理和监督，以防止公共资源被滥用，并促使事业单位的行为更加符合社会公益目标。
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