来源：经济观察报
作者：种昂
近日，国土资源部暴晒了全国一批闲置土地，其中有6宗被挂牌督办。国土部清理整顿闲置土地的初衷，是为了打击开发商囤地致使房价高涨。但滨州一宗被督办的闲置土地在这场风暴吹起的衣缝中却闪露出地方政府的马脚。
如果开发商的土地被收回将面临着巨大的投资风险
正因如此，滨州案例显露出国土部监管的真空地带——有着特殊身份的投资公司一方面可以借土地为政府大肆融资，另一方面囤地却可以毫无顾忌。根据中国银监会数据显示，各级地方政府所成立的类似投资公司在2009年迅速增长到8000多家。
神秘公司的背后
2010年8月19日，国土资源部向囤积土地的行为再出重拳，对6宗长期闲置的土地公开挂牌督办。其中，滨州一宗土地的闲置显得最为离奇。
这宗土地位于黄河6路以北、渤海18路以西，地处滨州开发区与市区的交界，面积13.54公顷。渤海18路是滨州市的迎宾大道，不仅拥有 “一言九鼎”、“黄河明珠”、“天圆地方”三大标志性建筑，更将黄河风景带、南海风景区、北海风景区贯穿于一线。在周围居民的口中，这里已经是炙手可热的“黄金宝地”。
就是这样一宗处于绝佳位置的土地却闲置了5年之久。
2005年3月25日滨州市鑫诚创业投资经营有限公司 （以下简称“滨州鑫诚”）取得上述土地的开发权，并在三天后就全部缴清了土地出让价款1.0466亿元，土地用途为住宅。当初如此干脆的交易，让人匪夷所思的是，此后却再无任何动静，直至被国土部点名督办。
滨州鑫诚是一家颇为神秘的创投公司，在网页上几乎搜不到任何资料，甚至在登记注册地——滨州杜店镇政府办公楼上也无法找到任何蛛丝马迹。
但滨州工商局的注册登记资料显示，该公司注册资金为1.0466亿元，开发区公用事业局持股51%，开发区装运处持股49%。企业法人代表为于志刚。而于志刚在2005年任职滨州市副市长、滨州经济开发区管委会书记。
滨州经济开发区管委会办公室一位副主任证实，滨州鑫诚是管委会的全资子公司，这是当初开发区政府借鉴南方城市经验成立的。第一任法人代表是管委会书记。
国土部掀起的这股土地风暴，原本是遏制开发商囤地的行为，却意外地打到了滨州开发区政府的身上。
滨州开发区财政局副局长游荣菊回忆道，这宗土地在滨州当地位置极佳，堪称是黄金地段，应该建成地标性建筑。2005年在土地招牌挂中，开发区政府担心被开发商抢购，无法使土地被充分利用，遂成立公司将其买下。
滨州国土局副局长王世祥表示，“当时滨州鑫诚土地转让款是通过财政来缴纳的。”这笔购地款最终在国土局走了一遍流程后，又回流到当地财政中；原属开发区的土地也从开发区的左手流转到右手。
按照规划，这宗土地所在街区被规划为“金融一条街”，这也被写入了 《滨州市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。
原本担心开发商设计能力不足的游荣菊却表示，滨州鑫诚曾数易其稿，但始终无法达到滨州市政府的标准，这也导致了土地长期闲置。
最终，这宗土地被当地群众举报。国土资源部将其列为全国六大重点督办案件之一。
无风险“囤地”
在国土部挂牌督办的第四天，8月23日，滨州市国土资源局当即决定，根据国土资源部《闲置土地处置办法》的规定，经滨州市人民政府批准，依法无偿收回该宗土地使用权。
这宗土地与滨州市国土资源局同在渤海18路，近在咫尺。土地合同约定开工时间为2005年5月1日，这宗土地已闲置长达5年之久。
根据 《中华人民共和国城市房地产管理法》第26条规定：超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。
对于为何国土部督办令下达后，当地政府部门立刻决定收回，滨州市国土资源局副局长王世祥解释道，目前政府对于土地的管理涉及国土局、规划局、建设部门、监察机关等，多头管理导致开发商难以及时开工。
王世祥指出，一般来说，交付土地的时间即是开发商开工的起算时间，但规划局不批，开发商根本无法开发。对于这宗土地，滨州市政府曾希望打造金融一条街，但却一直未有具体的规划出台，这也导致了土地长期闲置。王坦言，在土地局办案过程中，许多是由于政府的原因使得开发商无法按时开工，如果强行收地，对于开发商似乎有失公平。
正如国土部副部长 小苏所说，截至2009年底，全国仍然约有1万公顷闲置土地。闲置土地占到房地产违法违规用地90%以上，其中一半以上是地方政府原因造成的。不过，滨州这宗土地的交易确实成也政府，败也政府。
有了国土部的督办令，这宗土地最终被快速无偿收回。按照规定，滨州国土局将发函至规划局，根据新规划确定土地用途、容积率。国土局再联合有关部门组成议价委员会对土地再次估价，最后再次公开招拍挂。
然而，在土地闲置的过程中，滨州鑫诚已将土地分割为两部分进行抵押，一是2009年3月12日，鑫诚公司将该宗地的9.94公顷抵押给中国建设银行股份有限公司滨州支行；二是2009年6月1日，该公司又将3.6公顷土地抵押给中国农业银行滨州经济开发区支行，并分别办理了抵押登记。
根据滨州国土局的一份内部文件显示，当地建行贷款1亿元，当地农行则贷出0.3亿元。近年土地的升值已使得抵押贷款的资金超过了当初购地款1.0466亿元。
滨州开发区财政局副局长游荣菊告诉记者，“抵押贷款则是为了融得资金，以便尽快加大开发区的基础设施建设。”显然，这块闲置5年的土地已然成为了滨州开发区的融资平台。
滨州开发区既融得了资金，土地又被无偿收回到开发区政府手中，是否就意味着把风险转嫁给了银行。
不过，当地银行对贷款的风险似乎一点也不担心。农行滨州市分行相关负责人先是不承认有这笔贷款，后又说已经收回。而建设银行滨州分行的人员更是表示，“这笔抵押贷款是严格按照相关规定办理的，不存在风险。”
游荣菊解释道，对于银行债权债务，开发区可以通过将别的土地抵押给银行，将收回的这宗土地置换出来。虽然土地被收回，但最终仍要招拍挂，拍卖后这笔贷款资金仍将归还银行。
据滨州市国土资源局副局长王世祥估算，当初上述滨州黄河6路以北、渤海18路以西土地的周边地价约在35万元/亩，如今可涨到135万元/亩。可以肯定的是，未来这宗土地拍卖价值将远远高于开发区政府当初的1.0466亿元。
监管的真空地带
滨州这宗土地被国土部督办中呈现出一个值得关注的现象。
国土部刮起这股风暴的初衷，是为了打击开发商囤地致使房价高涨的现象。如果是开发商的土地被收回将面临着巨大的投资风险。但换作是地方政府，国土部这记重拳却显得绵软无力、丝毫不起作用。
在这宗售出、又收回的土地交易中，涉及土地的各个利益方均毫发无伤——通过抵押物的置换，银行没有任何放贷风险；开发区将所属土地左手转到右手后又转了回来，不仅为地方政府融到了大量的资金，同时使得土地闲置多年从而最终获得更多的土地转让金。
目前，地方政府直接的贷款机会有限，但却普遍成立特殊的投资公司，这些公司可以用公共土地作抵押来筹集贷款，作为政府的融资平台。根据中国银监会数据显示，各级地方政府融资平台在2009年迅速增长到8000多家。
渣打银行驻上海经济学家王志浩更是估计，给这些投资公司作为贷款抵押物的土地的数量相当于过去5年间出售的土地数量的3倍。
国金证券一份报告显示，地方融资平台贷款严重依赖土地收入，而不是自身项目的现金流。在统计的地方融资平台的余额中，大概有75%与土地挂钩。
上海五合智库投资顾问有限公司总经理邹毅指出，与一般开发商截然不同，像滨州鑫诚这类的官办投资公司几乎可以视作当地政府本身，这导致即使国土部要求收回土地根本无法危及其利益。
一方面，地方政府通过这些有着特殊身份的企业大肆贷款举债；另一方面，这些投资公司完全可以大量囤地而毫无顾忌。当土地价值处于上升阶段时，有可能会出现高估，而一旦未来土地贬值或者市场变得萧条，地方政府和银行势必将面临巨大的风险。
邹毅认为，虽不能说滨州这宗土地的长期闲置是地方政府有意囤积，但却显露出国土部对于地方政府监管的真空。如不及时加以修补这方面的漏洞，打击囤地、遏制房价的政策必将大打折扣。
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