来源：《新世纪》-财新网
国开行率先搭建了全能银行架构，但转型中的诸多遗留问题还有待解决。
□ 本刊记者 张宇哲 | 文
8月25日，国家开发银行（下称国开行）全资拥有的国开证券有限责任公司（下称国开证券）正式成立。这意味着在严格的分业监管体制下，国开行已成为第一家拥有证券
至此，国开行商业化转型计划确定的“一拖二”架构已羽翼齐全。其全资持有的投资公司——国开金融有限责任公司，于2009年8月底成立，主要从事私募股权投资基金（PE）、直接投资、投资咨询等业务，并承接了国开行参与设立的数只国际产业基金。
但是，国开行究竟是一家什么样的银行？它的前景是什么？自2008年12月银监会宣布国开行转型为商业银行以来，这一直是一个令人困扰的话题。在这次国开证券的成立仪式上，嘉宾讨论最多的却还是国开行自身的前途。“国开行进入了进退两难的状况。”央行副行长刘士余在会上说。
8月9日，在国开行总行位于北京金融街的丰融大厦16层，兼任国开证券董事长的国开行副行长高坚接受本刊记者独家专访，称转型后的国开行定位并未改变，国开行服务于国家战略发展的目标不变，信贷投向的政策性不变，中长期、批发性的特色不变，“债券立行”的本质不变。“中国不缺乏大型存款类商业银行，缺乏的是差异化的中长期银行。”他说。
高坚是中国债券市场重要的奠基者之一，其时，他在财政部国债司工作多年，推动了国债市场的诸多历史性变革。1998年加入国开行，2003年担任副行长至今，高坚主持了国开行一系列债券品种和发行方式的创新，国开行已成为银行间市场仅次于财政部的债券发行体。他目前也担任国开行旗下中非基金的董事长。
谈及国开行转型的过渡期限，高坚表示很难确定：“国开行已虽非政策性银行，但仍然从事中长期融资，体现国家战略意图，这一点没有改变。”
“商业化之后的国开行总体经营稳定，团队意识、敬业意识、专业精神很高，但改革方案不彻底，也留下一系列遗留问题。”接近其大股东中央汇金投资公司的人士表示。
投资银行梦
“陈元一直有一个投资银行梦。”监管当局一位了解国开行的人士表示。过去几年间，国开行想成立或收购证券公司的传言不断，如当年濒于破产的南方证券，国开行也有意纳入麾下。现在国开证券的成立，无异于夙愿已偿。
“不过，在现有分业监管的体制下，此举对商业银行并不存在借鉴意义。”前述监管人士补充。
依据“全能银行”构想，国开行近年先后设立了国开金融、国开证券、国银租赁以及中非发展基金等子公司，涉及证券、租赁、股权投资等领域，全能银行初具雏形。“信托公司可能是我们下一步考虑收购的对象。”高坚称。
“设立这些子公司的目的，就是综合运用投、贷、债、租等多种手段，协同母公司共同服务国民经济重大中长期战略。”高坚特别指出，新成立的国开证券将成为国开行支持的重点，在整体战略中发挥非常重要的作用。包括满足贷款客户发债、上市、收购兼并的需求，并配合国开行的海外业务。
高坚介绍，国开证券的短期目标是尽快发展成为偏重投资银行业务的全牌照证券公司，长期目标是发展成为定位明确的一流证券公司，协同国开行服务于国民经济中长期发展战略。其中，投行业务的重点是开展债券承销、财务顾问和并购重组业务，后两者是国开证券协同母公司的重要工具和手段。国开行是目前国内惟一可以承销企业债的商业银行。2005年之后，商业银行才开始被允许承销短期票据和中期票据，此前只能承销金融债。
“不仅自身银行业务走出去，证券公司也要走出去，比如，支持企业客户赴海外上市、收购兼并等。”高坚表示。来自国开行的数据显示，截至2010年3月底，国开行外汇贷款余额1010亿美元，是国内目前规模最大的外汇贷款银行。国开行已在100多个国家派驻了工作组，与所在国政府和企业建立关系并加快推进全球网络布局。他介绍，国开证券将依托母公司海外网络，开拓国际业务和国际合作。
“下一步也会考虑国开证券的股权多元化。”高坚称，短期内国开证券70％以上的收入或利润来自经纪业务，公司将通过收购和新设的方式稳步拓展营业网络。国开证券资本金已由11.5亿元增至23.7亿元，可根据情况进一步增资。
高坚认为，按照国际金融业发展经验，一旦利率市场化，商业银行依赖利差生存的空间势必将大大压缩，必须转向中间业务，而国开行先于传统商业银行搭建的全能银行架构，具有转型的优势。
“债券立行”挑战
“国开行进退两难。退是不可能的，进则面临债信问题以及其负债工具（即资金来源）如何调整，这事关国开行长期稳定及可持续发展。”在国开证券成立的仪式上，央行副行长刘士余表示。而如何深化国开行改革，如何规范和完善政策性银行改革，亦为筹备中的全国第四次金融工作会议的十五大重要课题之一。
从政策性银行转型跻身大型商业银行队伍——国开行资产规模目前已近5万亿元，仅次于工、农、中、建四大行。截至2010年6月底，国开行本外币贷款余额41008亿元，不良贷款率为0.79％，连续22个季度保持在1％以内。2009年末，国开行的拨备覆盖率为215.08％，核心资本充足率为8.83％，资本充足率为11.83％，均符合甚至超过监管要求。
有别于一般商业靠“存款立行”，国开行的资金来源主要是在银行间债券市场发债，债信等级等同于主权评级。但商业化转型后，“国开债”债信等级一直悬而未决，使得其发债的难度和成本有增加的隐忧。事实上，2009年“国开债”计划发行6100亿元，实际只发行了约5300亿元，低于计划数量。8月19日，国开行招标发行了最新两期金融债券，但认购倍数略显偏低，机构需求较前期已有所下降。
市场人士指出，国开行转型之前，三大政策性银行（另两家是中国进出口银行和中国农业发展银行）之中，农发行债利率最高。但国开行自转型后，利率逐渐缓步攀升，高于过去5—10个基点，虽然业务性质并未改变，但已成为前述三家银行中利率最高者。
据央行上海总部与国开行的研究报告测算，如果国开债按照商业银行债管理，且90%的资金来自债券融资，筹资成本将上升约56个基点。
高坚认为，“如果让国开行进入交易所市场发债，就不存在银行持有国开债的风险权重问题，也可适当扩大国开行融资渠道，我们有信心凭自身实力和业绩赢得投资者的认可。”
7月6日，银监会宣布将“国开债”主权信用等级的过渡期再度延期至2011年底。过渡期内发行的国开债风险权重为零，视同政策性金融债。
对此，有批评认为这含有国家隐性补贴，可能带来不平等竞争。在高坚看来，债券类银行发债与储蓄类银行吸收个人储蓄，是两类不同的金融制度安排，给予债券类银行债信支持，并非特殊政策优惠，中国尚未实现利率市场化，传统商业银行实际也享受了保护性利差的待遇。
一位熟悉国开行的金融专家认为，国开行债券类、中长期、批发性的业务特点，与传统商业银行有明显不同，亦不适用于一般商业银行的一些监管标准，而需针对国开行业务特点，探索建立区别于储蓄类商业银行的监管标准。
比如，国开行服务国家战略和中长期业务的特点，决定其支持的多是关系国计民生的大型项目，一些重大项目的贷款也超过了商业银行贷款集中度的监管标准。而国开行业务以中长期贷款为主，风险资产占比高，资本消耗大，收入结构相对单一，息差薄，资本收益率低于商业银行。
“相应地，也应给予债券类银行债信支持，使其获得长期、稳定的资金来源。”高坚认为，这是国际通行做法和惯例，“债信支持与机构性质无关，关键在于机构是否承担政府的目标和任务。”
“根本之道还是给开行原则性立法，确定国开行的历史使命和行为边界，据此再讨论如何把主权级债信等级固定下来。” 一位高级金融专家表示。
开发性金融争议
国开行某种程度总是以市场创新者和先行者角色出现，但在一些外人看来，始终是一个“异类”，让监管当局头疼，也招来同业的非议。比如，在转型之前，国开行不受商业银行法限制，以政策性银行的身份和地方政府合作进行城市开发。
但也有意见指出，这些指责“忽略了国开行对国民经济的重大贡献”。过去十年中国城镇化的黄金时代，由此带来2000年以后中国各级政府财政收入成倍增长，一个重要的助力在于国开行的开发性金融模式在全国大规模铺开，即由国开行贷款支持地方进行城镇化建设，土地升值带来地方财政收入大幅度提高。此后，商业银行逐渐涌入这个市场，在2009年加速，根据银监会数据，目前各类商业银行对地方融资平台的贷款高达7万多亿元。
一位接近国开行的知情人士也道出了国开行的苦衷：国开行多年来在许多社会瓶颈领域投入巨大，把原来无法商业化运行的项目孵化成为可以贷款的市场领域，为商业银行资金进入创造了必要条件。在这些模式成熟后，其他机构纷纷“搭便车”复制国开行做法。
2010年7月，学术杂志《经济研究》上刊登了国开行董事长陈元的长篇文章，题为“开发性金融与中国城市化发展”。开发性金融并不是陈元的首创，世界银行、亚洲开发银行都是开发性金融的实践者。但陈元及国开行，是中国金融机构实践开发性金融的主要载体。中国社科院副院长李扬认为，开发性金融作为连接政府和市场间的桥梁，是针对市场失灵和制度落后的一种金融创新形式。
但是，是不是所有商业机构都适合从事开发性金融业务？“地方基础设施项目都是长期的，并不适合商业银行运作。”高坚并不忌讳指出其中期限错配的风险。
也有观点认为，和世行、亚洲开发银行不同，前者是开发性金融培育好商业金融可进入的领域后，有明确的退出策略，而国开行的最大问题是“只进不退”，不惜与商业银行争利，但这与开行未明确被赋予开发性金融机构的使命、被迫商业化转型，又不无关系。
“国开行在中国城镇化建设、新农村建设、海外资源开发等领域都是金融市场的先行者。也与现形商业银行监管体制产生了一些矛盾。但解决之道是不是一定要用商业银行的标准要求开行？”前述高级金融专家指出，“国开行应该是中国‘世界银行’，走现代的政策性金融机构之路。”
无论是陈元或是高坚，都认为中国城镇化未来还有至少20年的发展空间，这一领域的基础设施建设仍然是国开行未来支持的主要领域。“当前在强调整顿融资平台的同时，也要考虑地方政府下一步如何发展。”高坚强调。
地方融资平台升级
地方融资平台清理整顿中的一大问题是，平台公司的资本金不实，多以土地和财政应收款填充资本，使得风险集中于提供贷款的商业银行。目前，国开行正在探索与地方政府合作的新投资模式，试图求解这一难题。
2010年3月，在北京成立的国开曹妃甸投资有限责任公司，由国开行的全资子公司国开金融、唐山曹妃甸基础设施建设投资集团有限公司等四家企业共同出资。这是国开金融与地方政府合资成立的第一家投资公司形式的城市开发平台，被认为相当于地方融资平台的“升级版本”。
在这一模式下，通过国开金融和地方政府的合资基金，给实力不足的平台公司注资，双方合作投资开发项目，主要从事土地一、二级开发，城市经营性资产运营，产业投资以及PE投资等业务。还款顺序则是优先偿还国开行，最后偿还地方政府。
目前，国开行已累计为曹妃甸工程的27个项目提供授信资金243.97亿元，占到曹妃甸预计总投资额2000亿元的一成多。
国开行已将上述模式在辽宁、广西、河北等四五个地区试点。“国开行的标准选择是中央发展规划思路清晰、地方政府的主导能力比较强、和开行理念一致的地区时点。”高坚强调。
早在2006年五部委叫停各家银行在开发性金融模式下的“打捆贷款”后，国开行就已开始对相关贷款全部进行分项目评审。“开行对平台贷款的安全性还是比较放心的。”高坚称。
对于此次清理整顿地方融资平台中，将相关贷款纳入一般公司类贷款管理等方法，高坚则有不同看法：因为基础设施效益并不完全反映在项目现金流，大部分作为城市建设的综合收入，反映在隐性的财政收入中，如果没有财政补贴，仅靠平台公司自身打造一个自负盈亏的财务报表并不容易。
“平台公司是中国经济发展到一定阶段的产物。”高坚认为，清理整顿对起步慢的地方融资平台杀伤力比较大，在经济发达的东部则无大碍，而中西部平台公司中有可能出现资金链断裂的风险，需要稳妥慎重解决，因此要完善开发性金融发挥作用的机制。
业界的流行看法是，国开行都是长期贷款，风险会在后期暴露。高坚对此回应说：“十几年前就有这说法，但已经历了几轮宏观调控，多少个经济周期都过去了，国开行的不良贷款率仍然处于低水平。”他更称，“开行和地方政府具有的长期合作关系，这对国开行的贷款安全无疑是有利的。”
“中国当前的行业制度和标准存在很大空白，监管当局需从全局利益和互利合作出发，发挥政府和市场之间的桥梁作用，推动制度建设，令开发性金融和商业性金融协调合作。”前述高级金融专家说。
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