路乾：“增减挂钩”的权益保护

　　少数侵犯农民权益的行为，不应该成为彻底否定挂钩项目的理由，而应该进一步通过土地房屋确权等加强产权保护的方式，来切实保障农民的权益

　　最近媒体关于增减挂钩项目的一系列报道，通过舆论对地方政府起到了监督作用，值得赞赏。但是多数评论似乎并没有切入到问题的本质。实际上，农民的土地权益是否有效保障，与是否应开展挂钩项目，是应该分开讨论的两个问题。不能因为存在少数违背农民意愿的行为，而彻底否定整个挂钩项目。由此，笔者仍觉得有必要从不同角度来探讨这一问题：

　　什么是“增减挂钩”项目？

　　所谓“城乡建设用地增减挂钩”，是指将偏远农村的建设用地地块（拆旧区）复垦为耕地，把腾出的建设用地指标覆盖城市近郊拟用于城镇建设的地块（建新区），从而以建设用地指标流转的形式，置换项目区内建设用地的位置。拆旧区复垦的建设用地（包括宅基地）并没有被政府用来搞土地开发，而是转换为耕地得以保护。这种政策设计不但没有违反用途管制和耕地保护，同时促使偏远农村农民分享了城市土地增值的收益，并为快速的城市化提供了建设用地资源。

　　考虑到城市郊区屡禁不止的违法占地现象，增减挂钩项目也有利于通过合理的土地配置来保护耕地。具体来讲，通过置换，将建设用地指标覆盖城市郊区已占用的耕地，同时在偏远农村复垦出等量的耕地，起到了增加耕地的实质效果。实际上，在美国等其他西方国家，也采用“转让发展权”（Transferrable Development Rights)等类似项目，通过土地位置置换，来更有效的保护耕地。

　　“增减挂钩”的实质是什么？

　　表面上看，增减挂钩项目是通过土地位置置换的方式，来解决农民收入不足和城市建设用地指标稀缺的问题。但问题背后的实质是，我国严厉的耕地保护政策与快速城市化需要之间的矛盾，以及农民土地转让权的缺失。

　　一方面，我国采取了所谓“18亿亩红线”的最严格的耕地保护政策。在这一政策的指导下，国土部下达新增建设用地指标，城市发展不得突破这一指标的约束。然而，快速发展的城市化以及招商引资的需要，使地方政府陷入了建设城市和保护耕地的两难困境。要建设城市，招商引资，就不得不寻找更多的建设用地指标。在这种情况下，增减挂钩项目作为指标交换的一种形式，成为解决问题的自然途径。然而，只要我国继续坚持最严格的耕地保护政策，矛盾就会始终存在。

　　另一方面，我国一直对农民实行财产歧视性政策，这一政策的集中体现就是农民缺少城市居民所具有的土地转让权。城市居民可以享受到土地增值的收益，农民的土地转让权却被法律剥夺，无法借助地价上涨提高收入。一些农民尝试通过土地和房屋转让分享土地增值收益，获得与城市居民同等的权利，却被批判为违法的小产权房。农民争取平等权利来提高收入，却被批为违法。我们不禁要问，这个法律本身是否存在问题？

　　在增减挂钩项目中，无论是拆旧区的农民还是建新区的农民，在挂钩项目实施前，都缺少与城市居民同等的土地转让权。尽管挂钩项目并没有彻底解决土地转让权缺失的问题，也没有彻底改革征地制度，但在一定程度上部分赋予了农民土地转让权，使农民享受了城市增值的部分收益。在转让权缺失的情况下，如果一味批判增减挂钩项目，如何让农民具有更完整的土地转让权，又如何让农民分享城市土地增值的收益？

　　从根本上解决农民土地转让权缺失的问题，仍是下一步土地改革的关键。 试想，如果农民具有与城市居民平等的土地转让权，可以将自己的宅基地以一亩几百万的价格卖出，从而分享到土地增值收益，也就不需要间接通过挂钩项目来获得收入，三农问题也就迎刃而解。

　　如何保障农民权益？

　　可见，增减挂钩项目的设计初衷是好的，实际上在最初试点的地区也取得了很好的效果。试点地区的农村居住生活得到明显改善，城市发展也有了建设用地。但不可否认的是，伴随试点在更大范围内推广，由于缺乏经验以及对政策的误解，难免存在少数侵犯农民权益的行为。因此，在有效实施政策的同时，也要加强对农民权益的保护。大体来讲，可以从两个方面来保护农民权益：

　　第一，通过土地确权颁证等途径，清楚界定农民的土地产权。如果土地财产权利不清楚，就无法认定财产的归属，也就无法判断是谁侵犯了谁。遗憾的是，我国农民的土地和房屋等财产权利，无论从法律还是实践上来讲并不清楚，这就给产权纠纷创造了条件。笔者有幸调研过成都城乡统筹的增减挂钩项目，他们的解决办法是，在增减挂钩项目大规模开始前，先给农民的土地房屋确权。由此，一旦出现纠纷，由于事先有清晰的产权界定，就比较容易判断是谁的权利受到了侵犯。农民可以凭借自己的产权证书，保护自己清楚界定的权利，同时如果认为自己的权利受到了侵犯，也可以可凭借自己的产权证书要求赔偿。可见，确权为减少纠纷，保护农民权益奠定了基础。如果实施挂钩项目的地方能够多采取确权等措施有效保护农民的权益，相关纠纷会少很多。

　　第二，在财产权利清楚的基础上，农民有权利自愿选择是否参加挂钩项目。实际上，无论地方政府的动机是新农村建设，还是获得土地指标，只要农民参加增减挂钩项目的自愿选择权利没有被剥夺，农民权益也就受到了有效保障。这是因为，在没有强迫的情况下，自愿参加项目的农民必定认为参加项目比不参加对自己更有利。实际上，在试点地区的挂钩项目中，既有农民自愿选择上楼的，也有自愿选择居住在原有宅基地上的。选择留在原有宅基地的农民，其权益并没有因为挂钩项目的实施而受到损害。

　　农民自愿参加挂钩项目，也包含农民及其自发组织主动申请参与挂钩项目的形式。如果担心地方政府在挂钩项目中具有支配地位，从而削弱农民的谈判权，那么就应该鼓励城市偏远地区和城市郊区的农民自发组建拆旧区和建新区，由农民自主实施挂钩项目。地方政府只负责宣传政策，给予指导，由司法机关处理项目中存在的纠纷。

　　可见，挂钩项目并不意味着农民“被上楼”。只要农民的财产权利是清楚界定的，农民是自愿参加挂钩项目的，就不能简单的认为挂钩项目损害了农民权益。土地问题的本质是严格的耕地保护政策和城市化之间的矛盾，以及农民的土地转让权的缺失。挂钩项目为解决这一问题，从而改善农民居住生活条件，增加城市建设用地指标，起到了积极正面的作用。因此，事情应该一分为二的看，少数侵犯农民权益的行为，不应该成为彻底否定挂钩项目的理由，而应该进一步通过土地房屋确权等加强产权保护的方式，来切实保障农民的权益。

　　（作者系美国马里兰大学经济学博士）