新拆迁条例再征民意 被指有进有退

　　制图/蒋皓明

　　征求意见近一年后，千呼万唤的新拆迁条例依然没有正式出台，而是开始第二次公开征求意见。

　　国务院法制办15日公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》（下称“二次征求意见稿”）全文，根据意见稿，行政强制拆迁将取消，须由政府申请法院强制执行。

　　遵照国务院领导的批示精神，法制办与发改委、国土部和住建部等共同成立了工作组，对反馈的意见和建议逐条进行了整理、分析，选取40多个典型城市就建设用地来源、房屋拆迁和土地征收等情况进行了专项调查统计，到北京、上海、天津、广东、辽宁等地方进行了实地调研，同东、中、西部的大、中、小城市政府和有关部门负责人以及被拆迁人多次座谈，并请经济、法律、规划、土地、评估等方面的专家对有关问题多次进行论证。工作组综合各方面意见，对征求意见稿作了进一步修改，并多次征求了全国人大常委会法制工作机构和中央国家机关的意见，形成了二次征求意见稿。

　　近日参加了新拆迁条例研讨会的中国社科院经济学博士、律师马光远在微博上表示，一个草案两次征求意见，是中国立法史上的第一次。

　　这足见新拆迁条例在制定过程中所面临的问题之复杂、牵涉的利益之广。

　　政府向法院申请方能强制执行

　　此前备受争议与关注的行政强拆，在二次征求意见稿里被去除。

　　今年1月初次征求意见稿里，保留了政府强制拆迁的权力。这引起了民间的强烈争议，被认为是导致拆迁中暴力的原因之一。

　　而在这一年的时间里，全国各地发生了频繁的拆迁暴力事件，包括江西宜黄拆迁自焚事件、山西太原拆迁命案等引起全国关注的案子。基层的拆迁暴力，也引发了对新拆迁条例取消行政强拆的期待。

　　法制办收到的意见里，有3950条意见是关于强制拆迁的。争论主要集中在两个方面，一方面认为政府作为房屋征收主体，是当事人一方，不应有行政强拆权，只能依法申请法院强制拆迁；或者即使政府强制拆迁，也必须依法申请法院裁决后方可强制拆迁。但也有意见认为，为了提高征收工作的效率，保证建设活动的顺利进行，有必要保留行政强制拆迁，但应当对行政强制拆迁的条件和程序作出严格限定。

　　二次征求意见稿明确，若被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，将由政府申请人民法院强制执行。

　　如何确保价格评估机构独立性

　　房屋征收补偿是公众最为关心的问题，国务院收到的民间意见中，有13332条都是关于补偿问题，占到总反馈量的五分之一。

　　如何确定房屋价值，一直是拆迁中的焦点及分歧所在。二次征求意见稿要求，对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房屋征收评估办法评估确定。

　　但房屋评估机构的产生办法，却和此前有所不同。第一次征求意见稿规定，房地产价格评估机构，由被征收人以投票、抽签等方式确定。但二次征求意见稿，却将该机构产生的办法，交给了政府，表示“房地产价格评估机构由被征收人选定。被征收人选定房地产价格评估机构的具体办法由市、县级人民政府规定”。

　　此外，对于房地产评估机构的评估具体办法，也交给了住建部。二次征求意见稿表示，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房屋征收评估办法评估确定。房屋征收评估办法，由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。

　　这也被认为是新稿没有进步甚至退步的表现之一。北京才良律师事务所律师王才亮对《第一财经日报》记者表示，现实情况中，评估机构和政府本来就捆绑得比较紧，这样的规定可能会更加削弱评估机构的独立性，不能做出独立、公正的房屋价值评估。

　　危旧房改造“90%同意”删除

　　王才亮曾代理了多起拆迁案件。他告诉本报记者，基层大部分拆迁暴力事件都是由拆迁公司、保安公司直接造成的，因此应对受委托单位做出比较明确的规定。二次征求意见稿，首次对委托单位做出了规定，即不得以营利为目的。

　　在二次公开征求意见稿的总则里，对委托单位做出了表述，即市、县级人民政府房屋征收部门可以委托房屋征收实施机构，承担本行政区域房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施机构应当在委托范围内承担具体工作，不得以营利为目的。同时，要求房屋征收部门对其负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

　　但对于“不以营利为目的”的单位，到底应是什么样的资质，二次征求意见稿并无更详细的解释。

　　此外，二次征求意见稿还明确禁止建设单位参与搬迁活动，也即禁止开发商参与拆迁。

　　1月份征求意见稿中对危旧房改造有所限制，即90%以上被征收人同意进行危旧房改造的，方可做出房屋征收决定；未达到90%被征收人同意的，不得做出房屋征收决定；补偿方案也须征得三分之二以上被征收人的同意；危旧房改造的补偿协议，在签约期限内签约率达到三分之二以上的，方可生效。

　　法制办收到的反馈意见里，危旧房改造也引来了争议。有意见称，危旧房改造征求意见的程序应更加明确，如旧房的标准、对危房和旧房应区别对待，90%的比例是按户数还是按产权面积计算也应明确。还有意见称，需全体被征收人同意才可以改造；也有人认为90%的比例太高，建议改为多数或者2/3、4/5同意。

　　但最终，这一比例在新的征求意见稿中被全部取消。法制办对此的反应是，将上述90%、三分之二的规定，修改为保障性安居工程建设和旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，经市、县级人民代表大会审议通过。

　　这一程序性规定被笼统化处理，被认为是一大退步。王才亮告诉记者，这将使得百姓的意见被忽略，政府和开发商占有了发言权。曾参与上书全国人大的北大法学院教授姜明安，在接受媒体采访时也表示，这让居民失去了发言权。