中国“金融国资委”构思

　　随着我国国有金融资产规模迅速增长，有关“谁来掌握国有金融资本”的争论日益激烈。2008年10月28日，我国通过了《中华人民共和国企业国有资产法》，该法第76条规定“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定，依照其规定”，这意味着对于金融国资的管理 仍处于不明确状态。我国国有金融资产管理领域，多部委在行使公共管理职能的同时履行出资人职能，政资不分，目标多元。

　　面对重重矛盾，金融国资到底如何来进行管理，要不要成立金融国资委，国内理论界和实务工作者对“国有金融资产管理体制”一直有讨论。

　　中国特色的“淡马锡”

　　从国际经验来看，根据政府是否直接作为国有金融资产的出资人行使所有权的角度可以区分不同的国有金融资产管理模式。具体来说有以下几种：财政部或行业主管部门金融企业；财政部控股公司金融企业；中央银行金融企业，如印度、俄罗斯；金融危机背景下的临时性安排等。

　　借鉴国际国有金融资产管理各种方案的利弊分析，我们认为，目前我国金融国资管理改革的方向是建立中国特色的“淡马锡”金融国资委，代表国家统一行使出资人的职能，通过立法明确出资人的权利和义务，建立对其监管约束机制，实现政府管理与市场化运作相结合，努力探索一条政府与市场有机结合的新型国有金融资产管理模式，以实现国有金融资产的保值增值，保障国家金融安全。

　　金融类国有资产体制包括三个层面，即国有资产出资人制度、国有资产运营制度和国有企业治理制度等。而在这三个层面中，出资人制度又是核心，只有从制度上明确出资人及其权利义务关系，才能构造出资人与运营主体之间的“代理”、“授权”等具体运营方式的法律关系。从微观机制上讲，出资人制度也是企业治理机制发挥效果的“外部治理”环境。

　　全球金融危机及我国国有金融资产分散管理的现状让我们意识到，统一国有金融资产管理迫切而且意义重大。当前我国最为关键的一步是统一国有金融资产管理机构的职能和权限，建立金融国资委作为出资人代表，解决国有金融资产由谁来管的问题。金融国资委可以作为国务院直属特设机构，对中央级国有金融资产统一管理，实现管人、管事、管资产的有机统一。

　　金融国资委应以出资额为限代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务。金融国资委要统筹研究和认真规划国有金融资本的战略布局，确定国有金融资本未来一定时期内的进退原则、范围和程度。根据我国实体经济发展的需要，调整和优化国有金融资产规模分布、地域分布、行业分布以及股权结构等，加强政府对国有金融资产的管理和引导，提升我国金融机构的国际竞争力，在提高国有金融资产运行效率的同时，更好地实现国家金融安全和金融稳定的战略目标。

　　根据党管干部原则，在金融国资委设立党委，管理层人员由中央决定，其他人员均采用市场化公开招聘，引入公平竞争机制，并进行市场化的绩效考核。

　　在新型国有金融资产管理模式下，各个部门的职能边界需要进一步清晰、明确，具体而言:

　　首先，财政部、汇金所持中央级国有金融资产划拨至金融国资委。考虑到目前财政部仍然负责部分国有金融资产的产权、收益和费用的控制，借鉴国外的经验，应处理好财政部与金融国资委的关系，理顺职能分工。可以考虑将财政部所持中央级国有金融机构的股份划拨至金融国资委，财政部逐步剥离国有出资人职能，避免公共行政管理职能与出资人职能的冲突。将汇金所持有的国有金融资产划拨至金融国资委，这不仅有利于统一国有金融资产管理，也有助于使中投作为主权财富基金的角色定位更加清晰。

　　其次，理顺金融国资委与人行之间的关系。央行的主要职责应是制定货币政策和稳定金融体系，应当使央行逐步从管理出资人职责及部分金融监管职责中退出，以保持其货币政策的独立性。

　　最后，剥离金融监管机构履行的出资人职能。银监会、保监会及证监会应当从出资人角色中逐步退出，集中行使金融监管职能，尤其应当尽快将“三会”的人事权划拨至金融国资委。

　　市场化内驱动力

　　金融资源配置模式的市场化是整个金融体制改革的基本方向。在商业化管理模式下，所有者代表才可能真正关注国有金融资产的保值增值。因此金融国资委在国有金融资产运作过程中应以市场化方式为主导。

　　建议明确金融国资委主要通过股东大会和对董事会部分成员的管理来行使国有股东的权利，对国有金融企业的经营绩效和国有资本运用情况进行评估和有效监督。为了避免重走行政干预的老路，金融国资委在运行中可以借鉴淡马锡实行“积极股东”的管理手法, 即“通过影响下属公司的战略方向来行使股东权利，但不具体插手其日常商业运作”。金融国资委应严格按照市场规则，监督下属企业，不直接参与被投资公司的投资、运营决策，而是由其各自的管理团队来制定，并由各自的董事会监管。

　　需要有市场化的财务监管权。主要包括：一是结合银行经营情况，对国有商业银行的经营利润分配提出意见；二是完善信息披露，对银行财务报表的可靠性和真实性进行审查。

　　还有市场化的绩效考核和激励约束机制。金融国资委要建立科学化、市场化的考核体系，完善激励约束机制，具体包括：一是制定有效的考核评价体系，建立和完善国有金融企业资产保值增值指标体系，拟订考核标准，对国有金融资本的保值增值情况进行考核；二是对银行董事会和高层管理者的职责履行情况和经营业绩进行评价和考核，对难以胜任职位要求者及时予以调整和更换；三是完善银行的薪酬制度，建立市场化的薪酬激励机制。

　　最重要的是市场化人才招聘机制。建立健全透明的、市场化的董事、经理人选聘制度。金融国资委派出的董事应按照市场化方式管理，使具有专业视野的优秀董事脱颖而出。

　　保留汇金公司作为金融国资委市场化股权投资运作的平台。为了便于市场化运作，可将汇金公司保留，归新设的金融国资委管理，成为金融国资委股权投资运作的平台，中投成为单纯的主权财富基金，不再行使出资人职责。为促进国有金融资本合理布局和结构优化，提高运作效率，一方面，金融国资委可以将一些规模小、资产质量差的金融企业划入汇金公司，实行资产处置和运营；另一方面，金融国资委可以授权委托汇金公司，着眼于增量国有金融资本的投资。

　　市场和非市场协调

　　实现新型国有金融资产管理体制的有效运作，政府管理与市场化运作能否有机结合至关重要，因此需要注意协调以下几个方面的问题：

　　金融国资委不直接介入下属企业的经营决策，而是通过加强董事会建设来实现对其有效监管，采取以商业化运作及价值化管理两大标准进行控制，促进企业在金融国资委确定的战略方向上稳健经营；下属企业享有充分的经营自主权，按照商业原则运作，日常业务由各公司管理层负责，并受到各自董事会监管。

　　一方面，明确金融国资委是政府国有金融资产的唯一出资人代表；另一方面，金融国资委应当依靠产权纽带运作国有金融资产，实行“积极股东”的管理手法。国有金融机构在投资决策和资金使用等方面应享有充分的自主权，按照市场方式经营。

　　在金融国资委和汇金、国有金融机构之间建立唯一的所有权联系，由金融国资委对国有金融资产管理公司行使出资人权利，减少国有金融机构的“婆婆”，以确保其市场化运作。

　　(作者为中国银行国际金融研究所研究员，原文系中国银行国际金融研究所课题组《新一轮市场化改革—“十二五”金融改革热点探讨》之一，本报有删减，文章观点系作者个人见解，不代表供职机构及本报立场。)

　　作者：廖淑萍 边卫红 (来源：廖淑萍)