来源：《新世纪》-财新网
作者：张艳玲 兰方
比集体土地上建公租房更进一步，为小产权房的非农用途的合法租赁打开缺口
隆冬时节，工人仍忙着在昌平区北七家镇海鶄落村西工地上挖槽、打桩。这个在2010年12月16日开工的工程，将成为政府许可下北京市首个在集体土地上建设的租赁房。
此前2010年11月18日，
据本刊记者了解，这个试点方案已获国土资源部特批。此次试点，比之前舆论高度关注的集体土地建公租房试点又迈进一步。北京市国土资源局副局长谢俊奇2011年1月6日对本刊记者表示，公租房主要是政府投资建设，而租赁房的投资建设，可以由村集体来主导。
中国土地学会副理事长黄小虎认为，这样做突破了现有法律限制，其实是对符合规划的“小产权房”开了口子。这不仅能解决政府建保障性住房的资金和土地难题，还能提高农民收入。
“小产权”租赁获特批
海鶄落村临近地铁5号线天通苑南站，隶属昌平区北七家镇。上述租赁房试点，距快速公交3号线站点仅1公里，距地铁5号线天通苑站不到3公里。
海鶄落村村委副书记翟建林告诉本刊记者，项目完全由村集体出资建设，主要配租对象是紧邻村东的中关村科技园内企业。租金将参照市场价格，由科技园企业和村委会协商后签订。
2010年10月27日，北京市住房保障工作领导小组办公室联席会议要求，海鶄落村集体租赁房由村集体组织自建、自管，土地为集体性质不变，建成后不分割办理产权，“只租不卖”。
海鶄落村党委书记茹盈表示，为了保证村民能获得永久收入，村建租赁房也愿意“只租不卖”，由市场调节房租，所得收益归村民集体所有。今后，项目所获租金，除了30%用于集体再发展，其他按照股份分红给农民。
中国现有土地法律法规框架下，土地按性质可分为城市的国有土地和农村的集体土地。农村土地只有在征用为国有土地改变性质后才能进入土地市场“招拍挂”。随着城市化推进，大量集体土地被纳入城市规划圈，但只要性质不变就不允许上市交易。《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。
在集体土地上建成的房屋，因没有国家颁发的房屋产权证，被称为“小产权房”。“小产权房”的租售行为历来受到中央政府明令禁止，甚至挂牌督办。无奈法难责众，各地屡禁不止。
海鶄落村的集体租赁房则经过了特批。不仅得到北京市各级政府部门同意，且为加快审批速度，还开通了五项“绿色通道”。
茹盈告诉本刊记者，海鶄落村建出租房方案上报后，昌平区委予以重视。2010年4月，北京市市委书记刘淇到海鶄落村调研，口头同意了试点方案，并同意海鶄落村可以边建设边办手续。此后，北京市组织有关部门四次召开协调会，现场商讨海鶄落村在推进过程中遇到的困难，现场解决，特事特办。
试点项目按照城市规划建设。具体包括两个地块，用地面积约330亩，总建筑面积约48.98万平米，提供住房约7800套。开工的一期项目，约建1700套住房，主要为四五十平方米的一居室和约70平方米两居室。一期2011年10月前入住；二期工程也计划在3至5年内完成。
租赁房将配建学校、幼儿园、公共食堂等，并将配备面积超过10万平方米的商业项目。周边还将建设平海路、规划九路等4条市政道路，引进多条公交线路，配备通往地铁的摆渡车。
低价住房供应短缺
在一些村民看来，村集体土地租赁房能获得试点批准，是村民意愿和市场需求以及政府意志的结合。
面对房价高企，2010年国务院要求遏制房地产市场价格过快上涨，增加保障性住房建设。北京市承诺2010年将保障性住房用地供应加大到住房供地面积的50%；同时，政府将把一级土地出让收入的一半约300亿元，用于保障性住房建设。
问题在于，政府投资建设的保障性住房数量有限，且主要供应具有北京市户口的机关事业单位的特定人群。最需要低价住房的中低收入外来人口被排除在外，这部分人只好寄住在北京市城乡接合部的廉价村屋中。
海鶄落村所属的北七家镇，是规划中京北中轴线上城乡接合部的重点地区，聚集了大量外地流动人口，其辖区内村民近70%的收入来自于自建房屋出租收益。
2009年，因人口密集、秩序混乱，海鶄落村纳入北京市旧村改造，拆迁随之到来。北京市政府提出规划，要以海淀区、昌平区南部地区构成的中关村核心区为依托，整合未来科技城、生命科技园等空间资源，加快建设北部研发服务和高新技术产业聚集区。
随着城乡接合部改造启动，原有自发的住房供应体系也被打破，外来人口的住房问题更加突出。
根据《海鶄落村集体租赁房建设项目申请报告》，随着北部研发服务和高新技术产业聚集区的开发建设，海鶄落村周边的岭上村、北七家村等首先启动拆迁，村内大量外来流动人口和拆迁村民面临对周转房的需求。此外，落户后的中关村科技园企业，也有解决职工住房需求。
与此同时，对于海鶄落村而言，拆迁后，村民集中上楼，村里将腾退出一千多亩产业用地，村民原来赖以生存的房租收入也将消失。“如何确保村民的收入，如何发展村集体产业用地，成为全村关心的大事。”茹盈说。
茹盈认为，拆迁改造给北七家镇和海鶄落村提供了史无前例的机遇。他表示，与其让村民建房出租，不如由村集体统一建房后出租管理，既保证了村民的可持续性收入，也更加规范。“卖一亩地只有几十万元，顶多再给村民农转居，而且卖一分少一分。”茹盈对本刊记者说，村民已不愿单纯卖地，而是希望将土地变成永久资产。
因此，2010年3月16日，海鶄落村召开村民代表大会，决定利用自有资金在村属西北集体建设用地上建公租房，只用于出租，不对外出售。并明确该地块为村集体所有，不参与任何性质的征地、开发。
村民自发形成的方案，与市场对低价住房的刚性需求正相契合。北京市党委研究室一不愿透露姓名人士认为，城乡接合部聚集了大量流动人口，村民自发建房出租难以阻挡，且存在很多治安问题，需要在改造过程中将其纳入管理规范。他认为，村集体建设用地可以搞经营， “只要不买卖，就不违法”。
从公租房到租赁房
北京市一度提出以公租房建设来满足上述中低收入外来人口的住房需求。在2010年“两会”时，北京市中关村科技园区管委会党组书记赵凤桐曾公开表示，随着中关村科技园北扩，需要在北部地区建设30万平方米的公共租赁房，用于产业园区高科技人才的周转用房。
但据一接近北京市住房和城乡建设委员会（下称住建委）人士透露，在寸土寸金的北京，土地和资金都是摆在眼前的困难，政府投资建设的公租房数量并不多。
最早纳入北京城乡接合部改造的北坞村和唐家岭，在2010年初即提出建设针对外来流动人口“公寓”，受北京市政府认可，并计划纳入公租房管理。终因投资问题没有着落而一拖再拖，甚至北坞项目一度传来“停建”的消息。
在集体土地上由村集体自行投资建设面向外来人口的租赁房，增加了筹集渠道，解决了政府的难题。海鶄落村的方案，受到昌平区政府和中关村科技园企业的欢迎。北京市党委研究室上述人士表示，这是“一件好事”，中央和市政府应给予支持。
不过，具体操作模式仍有争议。土地性质一直是争论的焦点。一种观点认为，应该赋予集体土地和国有土地相同的权利，在严控土地用途的前提下，允许集体土地建房出租，可以让农民更好分享城市化成果；反对者则认为，此举与现有法律冲突，土地性质可以空转为国有后交给村集体产业建设。最终，北京市政府选择了折中的方案，两种土地性质分别试点。
基层意见则倾向于质疑租金定价。接近北京市住建委的人士透露，政策最初的设想，是将集体土地租赁房纳入公租房体系，政府不投入、也没有相应补贴。在他看来，允许在集体土地上建公租房，已经是政策上“网开一面”，且无需缴纳土地出让金。这种出租房只有建筑安装成本，成本低，因此由政府制定低于市场的租金“合情合理”。
村集体对此并不满意。北坞村党委副书记郭玉明曾透露，按规划建2万平方米流动人口公寓，以目前市场价估算，每年可带来1500万元收益，但这远远比不上其他物业“划算”。北坞村党支部书记张泉对本刊记者表示，政府投资建设，才能称之为公租房，有权力控制价格。“现在政府既不投资、又没有补贴，我们就要走市场价格。”
海鶄落村最初方案设计、审批使用的名称均为“公租房”。2010年10月，在北京市组织的协调会上，政府主动将“公租房”更名为“集体土地租赁房”。一位不愿透露姓名的专家认为，名称的变化，表明政府角色的调整，将集体土地租赁房的财产权完全还给村集体。上述接近北京市住建委人士也称，相比公租房，集体土地租赁房的提法更加灵活，规避了原本与公租房规定很多冲突之处。
翟建林表示，因土地一天比一天“金贵”，海鶄落村的集体土地租赁房满足了中关村科技园职工住房需求。
集体土地租赁房的未来
尽管理论界给予集体土地租赁房试点高度评价，北京市各级政府部门仍谨慎、低调。其未来前景很大程度上取决于政府的姿态。一位不愿透露姓名的国土资源部官员表示，“北京市政府希望促成此事，国土部门也只能允许试点，观望进展”。
本刊记者在采访中了解到，北京市核心区周边村镇实际上存在许多未经土地部门批准便自行建设出租的小产权房项目。例如在北京市大兴区西红门镇镇政府附近，就有几栋看似平凡的四层小楼，也打着“公租房”名号吸引人们的目光。与周遭的农房相比，廉租公寓干净敞亮，20平方米—50平方米的小户型装修现代，24小时保安保洁，距离刚刚落成的地铁大兴线仅10分钟路程。房客一次性支付20年房租，平均每月不过400—500元的租金。
此类“对三方有利”的租赁房，正是地产商向村集体租用建设用地建造的“小产权房”。在有关政府部门看来，属于地产商踩着模糊的法律边界、“以租代售”的不规范行为。这类“小产权房”随时面临着违章拆除的风险，而租客权益也难以得到有效的法律保障。即便如此，“山寨”公租房仍屡禁不止，供需两旺。
北京市目前的试点，为这些“山寨”带来了“转正”的可能性，不少村镇态度十分积极。大兴区老三余村村委书记王长祥告诉本刊记者，老三余村已多次向镇、区政府申请，在村内空地上建房出租，但因该地块用于种植蔬菜的农用地属性不符合规划，尚未被批准。
上述不愿透露姓名的学者称，允许在集体土地上建租赁房，既满足低收入者住房需求，又能增加村民的财产收入，还可弥补政府建设保障性住房所需资金和土地的短缺，可谓“一石三鸟”。
他认为，“小产权房”有不同类型。对于那些建设在耕地上，且未经过审批的项目，应严格禁止。但农民利用集体建设用地建设用于出租的商品房，解决了政府投资建设的资金和土地难题。如果纳入保障房体系进行管理，需要先进行征地程序，还不如让农民自己出租。
谢俊奇也表示，“小产权房”遭禁是因其会对城市房地产造成冲击，但目前试点的集体建设租赁房，“既没有违背大的政策和法规，也没有对城市房地产造成冲击”。
黄小虎则强调，在城市周边，小产权房确实存在质量低下、与现有法律冲突等诸多问题。现行法律不允许其合法存在，但实际上小产权房屡禁不止。与其如此，不如在完善管理制度和进入门槛的前提下予以放行，将其建设和运营纳入规范轨道。
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