民生支出成今年财政重头戏 土地财政势衰

　　十一五时期，中国的财税政策一步步成为“治国第一策”。

　　2008年爆发全球经济危机后，财税政策以高调的“救市之手”姿态强势登场，4万亿投资计划和结构性减税启动，使财税政策当之无愧成为政府对抗经济危机的核心武器。

　　危机阴云散去，“财税凶猛”的后遗症也正一一浮现，财政收入连年大幅超收，财政支出结构失衡与投资过热，土地财政的来势汹汹等症状，再次把财税政策推向了风口浪尖。

　　同时，收入分配改革、扩大国内消费、转变经济发展方式和城镇化等一系列命题的核心，最终都不可避免地指向财税体制。“民生财政”成为新时期财税政策的关键词：人们期盼公共财政能多为民谋福，也期盼税负能进一步降低。

　　我们究竟需要什么样的财税政策，才能同时满足这些需求？

　　改革是唯一答案。

　　人们期待的转变包括各项税收改革、政府间财政体制完善、财政支出结构转变、地区间公共财力均等化、财税法制化建设等，都将成为十二五时期财税改革的必答题。

　　财税领域改革在温家宝总理2011年政府工作报告的“深入推进重点领域改革”中被放到了首要地位。3月5日公布的《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》（以下简称《预算报告》）中亦指出，2011年继续实施积极财政政策，其中提收入、扩消费、保民生将成为财政工作的重点。

　　民生财政：重结构更需重治理

　　民生支出合计将占中央财政支出的2/3左右。

　　全国政协委员、财政部财科所所长贾康对本报记者表示，2011年面临的财政支出压力仍然较大，因此“积极”依旧是今年财政政策的主基调，但在部分项目上会有所缩减。

　　《预算报告》中表明，2011年全国财政总支出安排100220亿元，增长11.9%。其中中央财政本级支出17050亿元，增长6.7%，对地方税收返还和转移支付支出37310亿元，增长15.3%；地方财政支出83170亿元。

　　《预算报告》中指出，2011年中央财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面等民生领域的支出安排合计10509.92亿元，增长18.1%，占中央财政支出总量54360亿元的19.5%，比2010年的同类比重18.6%增加近1个百分点。

　　这其中包含了中央对地方的各项专项转移支付，根据《预算报告》中的2011年中央对地方税收返还和转移支付预算安排情况表明，2011年中央对地方的各项民生类专项转移支付共计4402亿元，占转移支付总量的11.7%，增长17%，高于转移支付增长速度。

　　“因为专项转移支付有规定用途，因此现在对民生类财政支出的一般算法就是包括民生类的专项转移支付，不包括一般性转移支付，”社科院财贸所财政室研究员汪德华表示，“实际上一般性转移支付中也有相当一部分用于上述民生领域。”

　　这是根据民生支出狭义定义的计算结果，财政部指出农业水利、交通运输和环境保护等支出也与民生密切相关，中央财政对地方的税收返还和一般性转移支付的大部分也将用于保障和改善民生，民生支出合计将占中央财政支出的2/3左右。

　　全国层面，2011年教育、科技、文化、社保、医疗卫生、住房保障等直接民生支出总计安排52244.5亿元，占全国财政支出的52.1%，超过了一半，比2010年直接类民生支出所占比例37.3%预计增加近15个百分点。

　　社科院财贸所财政室研究员马珺表示，调整财政投入的重点方向时还需考虑到财政投入的效率与效果，即还需要注重资金使用的方式。

　　对此，财政部部长谢旭人此前指出，十二五时期需加大一般性转移支付，减少专项转移支付，真正增加地方可支配财力。

　　一位地方财政厅厅长亦表示专项转移支付的大量存在影响了民生类财政支出使用的效果。他举例如教育开支中的校舍安迁工作，其中要求新校舍抗震能力要达到7级8级不是修修补补可以解决的，意味着大部分建筑都要拆除重建，这就有大量的资金缺口；再比如义务教育支出的一些硬性要求，反而给此前已经在义务教育工作上做得比较先进的一些地区造成了重复开销。

　　贾康表示，须扩大一般性转移支付资金规模，清理专项转移资金项目，对一些名不副实的专项资金进行撤并，尽可能减少项目的交叉、重复，严格控制新设项目，必须设定的项目要做到资金安排和制度建设同步进行。

　　土地财政势衰

　　国有土地使用权出让收入预计减少近三分之一。

　　到2011年，2008年拉开的4万亿救市投资计划大幕趋近尾声。《预算报告》表明2011年中央公共财政基建投资总计安排3826亿元，较2010年总投资10710亿元减少近三分之二。

　　“这表明刺激性财政政策的正式退出。”中国人民大学中国公共经济与治理研究中心主任陶然对本报记者表示。

　　财政部指出，2011年将着力优化投资结构，中央基建主要用于支持保障性安居工程、农业基础设施、教育卫生基础设施建设、节能减排和生态环保以及自主创新和战略性新兴产业的发展。《预算报告》中显示，上述几项投资额2011年共计占总投资额的86%，比2010年60%的比重呈现大幅增长。

　　“现在很多民生领域的支出都属于投资性支出，如购买设备、修缮建筑等，这些都还是购买性支出。”汪德华表示。

　　马珺认为，长期以来政府承担资源配置职能的比例过大体现在财政支出结构上，就是购买性支出占一般预算支出的比重过大，挤压了转移性支出再分配职能的发挥。

　　公共财政预算之外，2011年政府性基金亦进一步缩减。2011年全国政府性基金收入预计25821.74亿元，下降27.8%，“一部分政府性基金要纳入公共财政预算，另外一部分已经过时了的、停止征收的或者不符合当前征管体系的基金会及时取消。”中央财经大学财政学院副院长李燕对本报记者表示。

　　其中引人注目的是，2011年地方政府性基金收入中，国有土地使用权出让收入预计19753.41亿元，较2010年土地出让收入29109.94亿元减少近三分之一。“2011年房地产市场调控严政频出，土地出让金势必要缩水。”陶然表示。

　　《预算报告》显示，2010年29109亿元的土地出让金中，包括征地拆迁补偿支出13395.6亿元、农村基础设施建设和补助农民支出2248.27亿元、廉租住房保障支出463亿元等共花掉了26975.79亿元，其中实际的差额只有2000多亿，相当于中央代地方发债的份额。

　　“地方财政并不全然如外界想象般对土地财政高度依赖，出让金中的相当一大部分都用在了征地的成本性支出中。”财政部预算司绩效处一位工作人员表示。

　　一位地方财政厅厅长也表示出对土地财政的担心：“土地财政是不具有可持续性的，就算没有中央对房地产市场的调控，可出让土地总有枯竭的时候，届时将对现在高速增长的财政收入造成很大挑战。”

　　不光是地方财政，整体财政收入的可持续性也已经引起了中央的注意，2010年财政收入增长速度大大超过GDP增速，而当时财政预算仍然依照预计GDP增速的基础安排财政收入，造成了4410亿元的中央财政超收。2011年全国财政收入增速亦安排在8%，只略大于GDP预期，“实际肯定还是会超过。”一位财政部内部人士表示。

　　据了解，2010年中央财政超收的4410亿元中2248亿元将进入中央预算稳定调节基金，留待以后年度预算安排使用。