3月7日下午，国家环保部门口，环保部部长周生贤正送一位客人出门。
“这是XX省的省级领导来找我们，希望把分配给他们省的总量减排指标调低。”望着周生贤与客人握别，环保部一位工作人员对身边的本报记者说，“这几天，到环保部来的省级领导很多，以前这里可是清水衙门呀。”
这一切缘于3月5日。当天，温家宝总理在向全国人大所作的政府工作报告中提出，“十二五”期间，全国化学需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化合物四项主要污染物排放总量要下降8％～10％。
这四项国家指标分解下来，即化学需氧量和二氧化硫相较于2010年下降8%，氨氮和氮氧化合物相较2010年下降10%。
按照惯例，这些约束性指标将直接分配到地方，由环保部代表国务院与各省、自治区、直辖市政府签订减排协议，规定各省的具体减排指标，并以此为依据进行考核。考核力度与“十一五”时相当——对地方大员问责和一票否决制，以及超标区域限批。
“总量排放指标的分配是总量控制中最棘手的问题，一个小数点的调整，就可能意味着数百家企业关门”，一位不愿具名的环保部专家表示。
因此，各省分到的减排指标，关系着地方经济的发展空间、企业竞争力，乃至和地方领导的升迁都密切相关。
环保部环境规划研究院副院长吴舜泽说，“各省市‘十二五’期间四项主要污染物排放总量下降的指标，大部分省份都表示认同”。
吴所在的环境规划研究院是“十二五”环保规划的主要技术支持单位。
“按照时间表，今年上半年，各省‘十二五’的全部指标都应该确定，再与国务院签订协议”，吴舜泽说。
于是，围绕这些百分比、小数点以及相关的利益分配，在“十二五”首年的这个初春，一场频繁的高层游说竞赛开始了。
小数点的博弈与拉锯
各省市的四项污染物总量减排指标虽然目前尚未完全敲定，但已见一些眉目。
上海环保局局长张全告诉记者，“上海初定的‘十二五’四项污染物总量削减目标是11%到18%。”
据陕西省方面透露，陕西省初步拟定的指标是主要污染物排放总量减少10%。
作为中部省份的安徽，化学需氧量和二氧化硫减排指标约为7%，“氨氮和氮氧化物指标还要超过这个数”，安徽省环保厅的一位官员表示。
海南省环境资源厅的官员则称，环保部尚未召开华南减排对接会议，因而尚不清楚海南的总量指标分配。
环保部华东督查中心主任高振宁透露，华东地区各省总量指标考核范围刚第一轮交换意见，“一些数字还需要微调。”
“一般情况下，各省会希望环保部能调低减排目标，这其实也是一种博弈。”张全说。
一位发达省份的环保厅长在总量减排指标对接会上“诉苦”说：“‘十二五’期间我省面临很多困难和问题，建议环保部尽可能考虑我省现状，合理确定我省‘十二五’减排指标比例。”
地方上确实有不少困难。中西部地区面临加快发展和环保的双重压力，发达地区则面对高昂的治污成本。
“上海的成本非常高，”张全说，“就拿金山来说，这算是上海成本比较低的区，把工业区旁边的一户居民搬掉的话，要100万，拆迁和安置，市区就更高了，没有两三百万做不下来。企业成本更高。”
而在吴舜泽看来，“一些地方对这个事情的理解不大对，认为给他指标高了是对他发展的限制。事实上，‘十二五’结构减排、管理减排上是主要抓手，就是要调整结构，转变发展方式，控制资源能源和污染物产生量不受遏制的增长。”
“尽管有困难，但上海市领导已经表态：只要是科学可行的，只要是尽了努力能做到的，都要努力做，”张全说，“上海现在土地和环境容量已经成为进一步发展的瓶颈。很难，要攻坚。”
避免“争吵不休”的办法
在地方和环保部的博弈中，环保指标的确立和考核机制也在不断完善。
比如指标分配中的区域差别化。
以高振宁负责督查的华东诸省为例，江西、安徽等属中部地区，“减排指标可能低于10%”，而上海、浙江、江苏、福建等省因属沿海发达地区，需要承担更多的减排义务，指标超全国平均水平。
“原则上东中西部是差异化区别对待的，东部地区不低于全国平均，中部地区参照全国平均，西部略低于全国平均。”吴舜泽解释说。吴所在环境规划研究院是“十二五”环保规划的主要技术支持单位。
“十一五”时期，污染减排也按照东、中、西部等进行了区域分类，“但总体上是自上而下、分解落实的成分居多，未充分考虑各地区的差异性。”环保部一位专家评价说。
比如，国家总量控制目标的确定，首先要选定一个相对稳定的基数年和相对准确的排放基数。“十五”和“十一五”的总量控制规划目标在基数选择方面不统一，使得地方围绕基数争吵不休。
而这一次，环保部编制了《主要污染物总量控制专项规划编制技术指南》，统一了技术要求，“这个事情高度透明。基数怎么算、减量怎么算，大家在同一个对话平台上。各省自己都可以算。”吴舜泽说。
统一的技术规则指的是，不是根据省情去微调，是以各省的减排潜力为基数算，所以技术规则是统一的，但各省的数完全不一样，潜力测算有大量的基础数据做支撑，细化到各个电厂、钢厂具体可以减排多少。
此外，与“十一五”不同，这次环保部听取了地方的意见，采用了“两上两下”的减排指标编制方法。
环保部先出统一的规则方法，出了以后征求意见，地方测算自己能够减多少，环保部再组织专家，提出意见告诉地方哪些多了，哪些潜力还没有挖掘，哪些不合适，然后下给地方，地方结合审核意见再来把总量减排潜力报上来，最后再下去。
这种方式方法给了地方充分的对话平台。通过“两上两下”的深入测算，大家也都对总量控制的重点、难点和完成幅度都有了清晰认识。
争议考核指标
尽管如此，围绕考核指标的争议仍然存在。
比如化学需氧量和二氧化硫作为国家减排指标就遭遇一些异议。反对者认为这两项指标与人类健康关系不大。
“事实上比如在湘江流域，影响区域环境质量的主要是重金属污染，在长三角、京津冀地区，主要是灰霾，而不是化学需氧量和二氧化硫。”一位不愿透露姓名的环保部专家认为。
吴舜泽同意化学需氧量和健康直接关系看上去不大，但他认为选择化学需氧量也是有现实的考量，是一个抓基本面的问题，全国这么多都是有机物污染，所以必须抓有机物污染，有机物也直接间接跟人体健康、环境、黑臭有关。
目前，有的省区已把PM2.5（可入肺颗粒物、灰霾和黑肺的主要来源）列为总量控制指标，但吴舜泽认为，“实际用质量考核更好，PM2.5跟人的健康、空气质量都有密切联系。总量控制不是唯一途径。”
此次“十二五”主要污染物总量减排规划，除四项国家指标外，一些省区市还做出一些“自选动作”。
比如上海将总磷和持久性有机物列入自己的考核，山西将工业烟尘和工业粉尘列入削减目标。
“国家没有要求地方自选其他总量控制因子的硬性要求，但我们也比较推崇区域性总量控制。这些东西针对性比较强，能直接作用于当地环境质量改善，见效很快。我们大力鼓励，但是不会强迫。国家不进行考核，地方结合自身实际自加压力。”吴舜泽说。
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