城市化将引发土地制度的改革

　　充分延长农民对土地的使用年期。将进入城镇的农民纳入社会保障体系，使其无土地流转后的后顾之忧。充分发挥市场机制对土地资源的配置。废除卖地财政，改为地方征税。

　　总之，中国的土地体制，一定要适应城市的大趋势，要适应市场经济对要素的配置规则，要明晰土地长期年期所有者的权利，还要理顺政府与土地有关的财政体制，这是中国土地制度改革的方向。

　　由于人口众多、土地资源稀缺，中国的城市化必须坚持集中型的城市化模式。集中型城市化则通过农村人口向城市和城镇集中，重点发展特大和大城市，并形成由特大城市、大城市、中等城市、小城市、城镇、集镇、中心村、村等构成的一个有机体系。

　　城市化是一种节约土地的再分配过程。实际上，城市化将人口、企业、要素和基础设施在空间上集中，集约地使用了土地，大大减少了土地的占用。

　　城市化必然涉及土地资源的再分配，并且是一种节约土地的再分配。然而土地资源的有效再分配需要土地供给体制机制的创新和改革。

　　笔者认为：首先要明晰产权，对农村集体土地，要按照土地国有的方向改革，并充分延长农民对土地的使用年期；在此基础上通过将土地交易统一纳入土地交易所等形式规范土地交易行为，由市场机制来引导土地这一生产要素的配置，实现集体土地的合理分配和流转；此外，调整政府在土地管理中的职能分工，改通过低买高卖的方式获取卖地收入为征税，保证地方财政收入的稳定性，同时也保障农民合法的财产性收入和购房者的利益。

　　充分延长农民对土地的使用年期

　　要通过城市化实现土地节约需要土地的流转和集中，但是目前中国的土地流转和集中存在一些制约因素：一是土地承包期不长，限制了流转。在所有权和使用权相分离的情况下，土地价值的高低取决于承租人租期的长短。租期越长，土地的价值越大；租期越短，土地的价值越低。比如说，一块地，使用期只有20年了，往外出售使用权的人，觉得不合算；想购买土地使用权的人，则觉得再利用的时间太短，投入太大，投入产出期较长，也不合算。于是，土地不容易在农户之间流转。二是城市吸收和保障离开土地的农村劳动力的能力不强。主要是城市中能允许农民从事自由职业、灵活就业、企业就业的机会有限。并且，城市中就业的农村剩余劳动力，各项社会保障也没有建立和健全起来。农民将其土地视为最后的生活和养老保障资料，不会将土地使用权轻易出售和流转出去。三是由于集体土地对于每个农民来说产权是不明确的，农民实际上没有土地的使用财产权。这样，在土地流转和转让时，受到集体和政府的各方面的限制。

　　因此，中国农业的规模经营和技术进步，推及城市化，只能是一个逐步的过程。从政府要做事情来看，一是尽可能将进入城镇的农民纳入社会保障体系，建立其养老、医疗、失业和伤残等保障，使其无土地流转后的后顾之忧。二是延长农民土地的使用年限，比如延长到999年，这样其土地才有流转的价值，才会买的人舍得出让，卖的人觉得合算；并将土地转让收入与强制社会保障挂钩。三是进一步改革农村土地制度，或者将集体土地产权股份明晰化给每个承包农民，或者实行农村土地国有化加农民有999年使用期的体制，农民有土地使用权的转让、继承、再出租、入股、抵押等权益。

　　农村土地制度改革，主要目的是要扩大农民对于土地的财产权力，是关系到8亿农民切身利益的一件大事。笔者认为，农村土地国有化，并给以农民999年使用期的改革模式，是成本较低、动荡较小、易于操作和实行、效果较好的一种农村土地制度改革思路。

　　发挥市场对土地资源的配置

　　合理配置土地资源和提高土地利用率，是土地制度最基本的功能。从经济学思路来看，土地资源有两种不同的国家管理方式：一种是政府集中分配；另一种是市场自由调节。从各国的实践来看，极端公共所有、政府高度集中分配的模式，不适应于由于社会经济结构随时变化而每时每刻发生的方方面面和成千上万有关土地事项的及时处理，不适应于市场经济对资源分配的要求，土地资源配置的时间过长、效率过低、组织成本太高。

　　笔者认为，每时每刻发生的住宅供求，不可能通过高度集中的制度加以合理和及时地给予分配。应用市场竞争的方式实现土地的分配和流动。

　　高度集中的管理体制制约了土地资源的优化配置。政府目前高度集中和僵化的土地制度供给，极不适应经济发展和城市化的制度需求，并且阻碍农村耕地向规模、专业化家庭农场集中，阻碍土地向城市化和工业化分配，也阻碍了城镇土地和房产的流动和再配置，加大了交易成本。

　　由于征地审批权力的高度集中和涉地行政管理部门较多，一个项目用地从审批到开工建设，往往从基层上报到国务院和省政府批复，并由各规划、计划、土地、建设、外经贸、房地产、国资、环保等许多涉地行政管理部门认可后实施，需要盖少则几十，多则200多个公章，需要少则1年，多则3年，甚至更长的时间才能盖完。投资者、建设者和其他土地变更事宜，需要支付打通各种关系的协商和谈判成本。

　　在政府管制过度的同时，也存在着政府土地管理失效。集体土地联建、化整为零审批、私下出租和交易房地、私自改变土地和房产用途等等情况防不胜防，最后法不责众，不了了之。土地审批中的腐败久治不绝，而且越趋严重；有的开发商从土地倒卖、土地优惠中获得暴利。

　　在地价和房价构成中，政府各部门的规费在1/5到1/3；其收入有的成了中央和地方各级财政的收入，有的成了各部门的收入，甚至成为部门福利、住房、奖金的资金来源。政府各部门、各环节据地权随意安排土地分配和管理中的收费性设置，是中国高地价和高房价的一个制度性原因。

　　应用市场竞争的方式实现土地的分配和流动。应该改变目前政府集中分配的土地资源分配方式，发挥市场机制对土地资源配置的基础性作用，使土地使用权成为可交易的对象。土地使用权之所以可以交易，是因为在土地的自用与他用之间，存在着利用效率和实现价值的差异。经由土地使用权的转让，可使参与交易的各方共同获得更大的利益。

　　首先应发放土地使用权证，明确土地长期使用年期产权。发放农民的土地使用权证至关重要，而且需要从法律角度明确和充实土地使用权，尤其是在土地征用中，属于经济活动的，允许私人开发商与农民直接协商，确保农民权益；允许土地可以抵押，允许自由买卖，促进其对农村金融和农民养老功能的实现。发放土地使用权证对稳定农地产权具有重要意义。虽然2008年党的十七届三中全会将农民的承包期改为无限期，但是可能因为为集体所有，实际上各地农村的土地调整可能还会进行。在导致土地行政性调整的多重因素中，固然部分是由人口变动以及非农就业机会变化所引致，因此可能有助于在保证公平的基础上实现效率改进，但如果一些地区的土地调整出于地方干部的寻租行为，那么通过一种可实施的法律手段去限制这类调地就成为必要；即使对于那些因人口变动而进行的土地调整，虽然它在一定程度上可能同时提高土地资源的分配公平和配置效率，但它也容易导致农户对土地投资行为的短期化，从而带来其他方面的效率损失。所以，如果能够通过部分农村人口的完全迁移来缓解土地调整压力，则保持农民土地的稳定就可以实现。很多发展中国家土地制度改革经验证明，在地方层次建立给土地权属管理办公室，或者由土地管理部门直接给农民发放土地使用权证就是这样一种低成本、且具有可操作性的手段。一旦把土地使用权证给到农民手中，除非其主动放弃，地方干部很难再进行调整。

　　其次非公益用地废除强制征用，并按照等价交换和市场供求的原则进行交易。遵照宪法农村集体土地集体所有，城镇土地国有的原则，农村土地除了军事公益用地国家强制征购（但要合理补偿，提高补偿金额）外，非公益建设用地，不得实行国家强制征用制度；并且，土地对于企业来说，是生产要素，对于居民来说，是生活资料，在市场经济体制中，土地使用年期是商品。放开土地和房产的交易，形成土地使用年期财产权和房产的出租和交易市场。农民宅基地、耕地等土地一定要等价交换，在符合用地规划的前提下，可以不经过国家征用，直接以入股、出租、出售长期使用权等方式进入用地市场。此外，“四荒”，投资者投资的山林、草场、农场、牧场、林场的土地年期使用权，居民的房产，也都可以进入出租和交易市场，并可以抵押融资。这样在所有制上，形成了国有和集体两个土地供应方面，而集体土地的所有者则更是多个，从而形成竞争性的土地供应市场。并将土地交易收入，包括打破土地垄断后地价进而房价的下降，让利于出让土地的农民和需要住宅的居民。

　　其三发展土地使用权和房产交易出租交易中心。同时发展土地价格和房产价格评估事务所、土地和房产纪经公司、房地产同业协会、房屋物业管理同业协会等等中介组织和同行业协会，将政府的一些管理职能转移给这些中介组织和同业协会，将政府直接管理变成中介管理和同行业自律。在2007年10月，北京大学中国经济研究中心教授周其仁就向同为统筹试验区的成都和重庆提出了设立土地交易所的建议。他认为，试办土地交易所的根本目标，是实现我国所有土地同制、同权、同价。通过土地交易所进行土地使用权的交易既可以利用高涨的城市化需求为新农村建设筹措资本，也可经由农村建设用地的节约，在严格保护耕地的前提下，增加城市化供地规模，至于交易何种土地，周其仁认为，应首先从农村集体建设用地使用权的交易入手，包括村镇公用建设用地、乡镇企业用地以及农户宅基地的使用权。

　　改革目前的卖地财政体制

　　从目前中国所谓“合法”住宅的土地供给市场结构特点看：一是土地政府单寡头高度垄断。即使居民住宅这样的商业性用地，其土地只能由政府从农民手中征收过来，由政府作为唯一的卖地者，供应给建设用地者，土地供应方面的竞争性为零。二是土地需求为许多个需要者，是一个竞争的需求市场，在土地交易时，政府作为唯一的土地供应者向许多个需求者挂、拍、招竞价，把土地的价格在供应寡头垄断和需求多方竞争的市场上最大化，使土地的供应价格极大化，土地成本非常高昂。特别是房地产用地，基本上都要竞价，其价格要远比工业和交通等用地高得多。三是土地收入是地方财政收入的重要组成部分，政府通过低价从农民手中征地，高价卖出去，实现了政府收入的最大化。还有，通过征地成为国有用地后，政府对建设项目有诸多的各种税费，都要摊入居民的房价之中。这几年中，不包括房地产方面的税费，仅土地出让一项，地方政府年平均土地收入在1万亿元以上。

　　目前现有土地财政存在的负面影响和缺陷。从上述分析不难看出中国目前的土地财政存在非常大的负面影响：1、房价畸高，损害了农民和购房者的合法权益。单寡头垄断的供给市场和竞争激烈的需求市场推高了房价，不仅如此每年年平均1万亿元的政府土地收入被以各种形式转移到房价中，中国的房价高的令人咋舌；以低价强制征收农村土地，使农民无法顺利地取得财产性收入。2、卖地形成的财政收入不稳定，会因不同年份卖地数量的多少不同而造成财政收入的上下波动，特别是当宏观调控收紧时，地方财政来源就会急剧恶化。3、卖地财政无法实现可持续。一个城市规划的可用于建设的土地总是有限的，并且18亿亩耕地红线也有很硬的约束，政府如果是拍卖50-70年使用期来获得其财政收入，那么，如果一任书记市长卖地积极，将规划建设的用地全部卖光了，到另一任书记市长没有地可卖了，其以后50到70年的财政收入又从哪里来呢？

　　应废除卖地财政，改为地方征税。目前的卖地财政存在上述缺陷，所以应该弱化和取消地方以强征集体土地而高卖土地使用权生财的体制，将土地征用出让和招、拍、挂收入改革为土地交易增值税、土地使用税和房产税收入，使政府的收入不因一年卖地多而盈余，一年卖地少而紧张，还要避免地卖完后没有持续的土地收入的情况发生。这样既可以减弱地方政府对收费罚款和土地的依赖，又可以腾出财力用于民生的公共服务项目，结果既可以鼓励创业、扩大就业，又可以增加居民和农民收入，还可以降低房价水平。

　　第一，对购置房地产后短期交易的，征收交易税，国家获得大部分交易增值所得；间隔时间较长的，可征收交易增值税，国家按照适当的比例进行征收。土地是稀缺资源，卖钱很多的，可能一亩地卖了5万或者10万元，给农民补偿。如果卖了100万元呢？政府应当用增值税来收回这部分收入，而不是用转让价格来获取收入；应当是允许等价交易，政府收取土地增值税来管理土地，而不应该用转让的方式进行不平等交易。

　　第二，征收房产税。在住宅的保有环节征房产税，将大大提高住宅的持有成本，降低和挤出倒手和投资的利益，会非常显著地抑制住宅的投机和投资性需求，使得这方面的土地需求压力大大减少，甚至使其基本为零。当然，开征房产税，是涉及很多居民利益的一项政策，所以应当以人为本，差别收房产税，核定居民住宅的基本需要面积，对基本居住面积内的房产免征房产税；对于超过一定面积的，少征房产税；对于超过面积太多的，分级累进征收房产税。对多套房进行累进征税，对投机和多拥有房产提高其持有成本。这样，地方财政收入就稳定化了，不因这一任政府卖地多收入就多，后一任政府卖地少收入就少。

　　同时，除了军事用房，包括政府和事业单位的房产，都应该按照面积征收房产税，进入政府和事业单位的预算支出和财务支出项目中。为什么呢？现在一些政府部门，办公楼面积建得很宽，有的县一个局级单位，想方设法搞钱，几十个人，盖几千上万平方米的办公楼，特别浪费，有的出租，谋取单位甚至个人利益。因此，公务员办公面积多少，要征税，对多余的，也要累进征税，并与单位的预算，甚至与公务员的个体利益相挂钩，这样才能将政府各部门和行政性事业单位建设豪华办公楼的势头控制住。开征房产税，既可以给县级政府稳定的财政收入来源，也是抑制房地产投资过热的最重要的一项办法。

　　第三，由于土地的容积率较低，对于别墅，除了征收房产税外，还征收土地资源占用和使用税，也按照所使用的土地面积分档累进征收。

　　第四，对于出租的住宅和商住两用的住宅，按照租户人口分摊的居住面积和鼓励创业的精神，减征和免征房产税的累进部分，甚至为了鼓励出租，可以对非累进部分实行减征。

　　废除和简化目前政府对集体土地的征用出让和对房地产的诸多税费，交易征收增值税，保有和使用开征房地产税，并且全部留给市县级政府财政，用于这一级政府的公共预算。弥补地方财政废除商业用地征用出让制度后财力的不足，并使其成为长期稳定的房地产税收来源。同时还将会大大抑制包括投机在内的住宅不合理的需求部分，国家就可弱化控制土地审批、住宅信贷总量和住宅建设项目控制等行政性调控方式，使房地产业在符合国情的前提下，健康和稳定地发展。

　　总之，中国的土地体制，一定要适应城市的大趋势，要适应市场经济对要素的配置规则，要明晰土地长期年期所有者的权利，还要理顺政府与土地有关的财政体制，这是中国土地制度改革的方向。