“飞地经济”难起飞 曹妃甸填海造出8个澳门

　　编者按

　　“飞地经济”这种区域间合作的新型经济模式，如今在各地日渐勃兴。日前，《每日经济新闻》记者赶赴曹妃甸，现场调查当地“飞地经济”的进展情况及存在的问题。据记者调查，目前在曹妃甸形成的“飞地”还没有产出效益，对于具体的效益分成，还没有可堪陈述的样本。正是国家对土地的持续收紧，经济发展和资源局限形成矛盾，寻求“飞地”成为必然。专家认为，“飞出地”与“飞入地”双方存在的利益障碍，是“飞地经济”的一大难题。

　　沿唐曹高速一路向前，两旁是正在形成的土地雏形，这是未来“飞地”的落脚处。《每日经济新闻》记者获悉，河北省计划在曹妃甸划出50平方公里的土地，作为内蒙古新建临港产业区用地。

　　《每日经济新闻》记者在现场看到，围起来的堤坝、泛着波纹的海水，一格一格向海中延伸而去；空旷渺远的天际下，重型机械轰鸣，似乎无休无止。这些“格子”将被填灌沙石，形成土地。这里曾是渤海湾旁一个不足4平方公里的带状沙岛，如今“长”成近200平方公里的“工业宝地”。

　　4月11日，记者在曹妃甸采访了解到，在方兴未艾的“飞地经济”浪潮中，曹妃甸因其“向海要地”的便捷，成为各方垂青之处。这个地方已经借助飞地经济模式，为包括承德、秦皇岛等地在内的市县区布局着飞地产业区，作为新一轮经济发展的“助推器”。

　　曹妃甸工业区管委会一位工作人员在接受记者采访时认为，“飞地经济”更多还处于概念层面，“飞入地”尚在做基础工作。但陆续填海形成的优势土地资源，仍以巨大的磁力，吸引着外来资本、项目源源进入。

　　尚无企业“飞”入“飞地”

　　穿行在热火的建筑场地，不时看见“世界重化工基地”之类的大型招牌矗立路边。

　　“这是一处让人震撼的地方。”曹妃甸南堡经济开发区管委会的工作人员说。这里被称为“北方未来的深圳”。事实上，如同30年前那个南方的小渔村一样，曹妃甸已不再是那个离岸18公里的古老沙岛。

　　曹妃甸“飞地经济”的先行先试，始于2009年。当年，承德和秦皇岛两市的临港工业园分别在曹妃甸揭牌成立，两块“飞地”共占地40平方公里。

　　据公开资料显示，在土地供给方式上，由唐山市垫资负责征地补偿，然后以成本价交由秦皇岛临港工业园管理办公室进行开发，土地出让金全部归该管理办公室所有。

　　在财政税收方面，进入秦皇岛临港工业园区的企业从建成投产取得收入之日起，5年内企业上缴税收形成的地方财政收入归秦皇岛临港工业园区所有。而5年后税收增长部分形成的地方财政收入 （以前5年平均值为基数），由秦皇岛临港工业园与曹妃甸新区按6∶4比例分成。

　　曹妃甸工业区管委会综合处科员才立奎告诉《每日经济新闻》记者，从2009年至今两年时间里，没有企业进驻临港工业园区，现在还在做填海等基础设施工作。

　　作为环渤海经济圈的重要经济增长极，曹妃甸的“飞地经济”在2011年由于内蒙古自治区的加入，增色不少。

　　资料显示，3月28日，内蒙古自治区与河北省签署了两省区“关于建设临港产业园和港口项目合作协议”。

　　根据协议，合作项目由内蒙古投资，河北省将在曹妃甸为内蒙古分期提供50平方公里土地，其中包括在曹妃甸划转40平方公里土地建设港口产业区，在乐亭新区划转10平方公里土地建设化工产业园区。

　　此外，河北省还将为内蒙古在曹妃甸规划液体化工、煤炭、矿石、集装箱、通用码头等5个功能性码头。

　　记者实地调查了解到，划转的40平方公里土地位于曹妃甸南堡经济开发区内，4月12日，该区管委会主任的秘书向记者表示，内蒙古的这项“飞地经济”项目还处在省级部门接触的层面，具体实施还未展开。

　　高热的“填海造地”

　　曹妃甸最有吸引力之处是，这里有着填海造陆形成的优势土地资源，“在不占用耕地的情况下可以提供大量土地”，曹妃甸管委会负责人提供给记者的资料中称。

　　据称，曹妃甸目前是国内最大的填海造陆所在地，据河北省省长陈全国2010年的介绍，曹妃甸的填海造陆已经完成170多平方公里。澳门面积约20平方公里，目前已“填”出8个澳门的面积。据规划，曹妃甸工业区最终目标是达到380平方公里，其中陆地310平方公里，水域70平方公里。也就是说，曹妃甸要填出18个澳门的面积。

　　2009年，国家海洋局北海分局副局长刘心成称，渤海周边向海要地的情况非常严重，查处的案子中大部分是违法填海造陆。当年查处的违法造陆仅曹妃甸就有10多起。

　　北京大学教授汪劲此前对全国填海造陆情况做过调研，他称，按照《海洋环境保护法》和《海域使用管理法》的规定，造地50公顷需国家批准，但是各地一造就是上百上千公顷。

　　为规避法律约束，沿海当地采取的办法是“化零为整”，即先进行围海造堤，形成一个一个“格子”，每个“格子”面积不超过50公顷，圈起来以后再填平，最后形成整体。曹妃甸的填海造陆亦如是。

　　曹妃甸新区党政办公室主任王会良曾撰文指出，“飞地”政策将有效地破解县（市）区开发建设的土地瓶颈。

　　近年来，国家实行最严格的耕地保护政策，严格控制农用地转建设用地指标。“2010年，唐山市土地需求22.5万亩，其中农用地14万亩，未利用地8.5万亩，项目建设用地异常紧张，土地制约已成为项目建设和经济发展的瓶颈。”

　　王会良认为，曹妃甸县（市）区临港产业园座落在南堡浩瀚的盐滩，属于建设用地，不受用地指标的限制，每个县（市）区在这里都拥有10平方公里左右的永久“飞地”。

　　曹妃甸工业区提供的材料称，“曹妃甸岛后方滩涂广阔，浅滩、荒滩面积达1000多平方公里，且不占耕地，不需要移民和拆迁等。”

　　有此先天优势，该工业区能为临港产业和城市的发展提供充足的用地，有效突破用地瓶颈，因此，曹妃甸对于“飞地经济”的践行，乐此不疲。

　　“飞地”的合作模式

　　按照曹妃甸工业区管委会常务副主任薛渤珣的说法，工业区实行飞地政策后，“飞出地”自主布局发展临港产业项目，所得效益进行分成或全部归土地使用企业所在地财政所有。

　　《每日经济新闻》记者调查了解到，在利润分配上，初步建立合理的税收共享机制，按照异地搬迁企业和增产扩能企业分比例和基数相结合的办法，或在5年内实行比例法，对上述两类企业，由曹妃甸与原区县进行利润分成。曹妃甸则可借此发展临港物流和餐饮、服务等第三产业。

　　据记者调查，目前在曹妃甸形成的“飞地”还没有产出效益，对于具体的效益分成，还没有可堪陈述的样本。

　　公开资料称，实施“飞地”战略，目的就是充分利用曹妃甸港口的地理优势，实现沿海城市与内陆城市的协调发展。河北省11个设立开发区的城市中有8个为内陆城市，过去沿海城市的各种开发建设，这些内陆城市都无从参与。通过“飞地经济”战略，内陆城市拥有了一个“出海口”，一个发展临港产业的基地和一块直接与海洋对话的平台。

　　对于“飞地”的组织架构及运作，一位曾在曹妃甸工业区管委会工作过的工作人员向 《每日经济新闻》记者表示，曹妃甸将采取 “管委会+公司”的模式，由“飞出地”建立曹妃甸项目管委会，下设招商、规划、建设等相关部门。

　　开发模式上，曹妃甸项目管委会负责规划管理及指导协调，主要对城市建设、管理机制、项目引进等重大体制提出协调解决方案，而投资、融资、开发、建设等过程充分采用政府管控下的投资建设公司进行。

　　为克服“飞地经济”带来的两地政府合作的制度性障碍，曹妃甸飞地经济开发区管委会结合实际情况，实行属地管理和异地管理两种方式。

　　另外，为消除两地的沟通障碍，由飞入地城市和飞出地城市专门成立飞地领导小组，建立包含发改、规划等有关部门的合作协调机制，定期研究产业转移、项目合作事宜等。

　　5月3日《人民日报•海外版》发表了名为《齐天乐•曹妃甸放歌》的词。“海疆福地曹妃甸，明珠焰光璀璨。造地吹沙，深洋筑港……”身处巨大工业场的曹妃甸，街头看不到饭店，也没有旅馆，停在路边的面包车上写着大大的“盒饭”字样，小贩们在飞扬的尘土中，起劲叫卖。

　　专家观点

　　土地资源吃紧飞地经济需“退烧”

　　在土地资源的掣肘下，“飞地经济”模式在全国各地被效仿，一块块“飞地”接踵而来。

　　原先相互独立的、经济发展存在落差的区域，凭借一块“飞地”联姻，寄望结出“互惠经济”的果实，这一模式在“十二五”开局之年热度不减。山东、湖北、广东、江苏、河北及内陆的陕西、四川等地，“飞地”频频现身。

　　5月2日，中国社科院研究员、中国城市经济学会副会长刘维新接受《每日经济新闻》记者采访时说，从“全国一盘棋”的角度而言，“飞地经济”这种现象对土地的全面管理、发展和协调非常不利。

　　即便有不利之处，即便在“飞出地”和“飞入地”之间尚存着一系列没有厘清的制度、观念、利益等障碍，“飞地经济”的“魅影”依旧在各地闪现。

　　“飞地经济”遍地开花

　　用地指标越来越紧，用工成本越来越高，环境容量越来越小等，遭遇多方面压力“夹击”的东南沿海传统产业，开始 “走为上”，寻找“飞地”，以求再次实现经济起飞。

　　山东文登目前有30多个项目通过该模式引入到当地经济开发区内，以形成新的产业集群。在湖南长沙，其“十二五”工业发展规划提出，要鼓励并协助优势与特色产业在外建立生产基地，形成“飞地经济”，促进本土发展总部经济。

　　工业总量与资源禀赋不对称的情况下，湖北保康、广东顺德、四川德阳、辽宁锦州等地，“飞地经济”遍地开花。

　　今年2月，安徽省出台《关于建立利益分享机制推进园区合作共建的初步设想》，计划围绕“飞地经济”，在皖江示范区推进与长三角合作共建园区。该设想是，由安徽省将“净地”交给上海、江苏、浙江政府，由其组织开展建设与管理，独立经营，封闭运作。

　　地根收紧倒逼“飞地”？

　　在业内人士看来，土地要素是目前“飞地经济”不断勃兴的推动力。

　　据国土资源部部长徐绍史介绍，“十二五”各地发展势头强劲，城市化速度不断提升，国土管理工作面临如何既保障发展又保护资源的两难。因此，国土资源部将继续推进审批制度改革；规范推进农村土地管理制度改革；深化国土资源有偿使用制度改革等等。

　　正是国家对于“地根”的持续收紧，经济发展和资源局限形成矛盾，寻求“飞地”成为必然。

　　中国社会科学院区域经济研究专家、经济学家徐逢贤向《每日经济新闻》记者表示，“飞地经济”确有促进经济发展、节约运输成本等好处。

　　但是，徐逢贤认为，如果两个区域之间没有在政府层面达成协议，将出现很多问题，譬如土地、资源及利益分成纠纷等。

　　中国社科院研究员、中国城市经济学会副会长刘维新也告诉记者，“飞地经济”早些年前在江浙一带就有出现，通俗来说就是“某地土地资源很紧，到其他地方搞土地的做法”。

　　他说，现在土地资源消减非常之快，尤其是在东南沿海部分地区，占地现象非常严重，综合多种原因考虑，搞“飞地经济”不当。

　　刘维新指出，中国的土地红线已经突破，在城市化过程中，又过度房地产化，大量土地资源消失，因此必须要对“飞地经济”进行“退烧”。

　　诸多障碍亟须厘清

　　一方有地，一方有钱，看起来这种合作水到渠成。然而，横亘在“飞地经济”两方之间的，还有许多障碍亟待时间和实践的检验。之前已有专家指出，“飞地经济”模式有助于建立产业转移新平台，但需谨防将高耗能、高污染的产业转移出来。

　　国家发改委国土开发与地区经济研究所副研究员黄征学认为，飞地经济模式是探寻跨区域发展的良方之一，从未来发展来看，不得不面对的是转移过程中的环境保护问题。

　　黄征学指出，对落地项目的管理也是东部与中西部发展所面临的共同问题，在人才、理念以及市场层面都需要双方共同协调。

　　目前，已形成的飞地经济模式主要有三类：飞出地投资性、飞入地投资性和两地共投性。但这些模式，无一例外都将面临两区域间制度、利益、市场等多方面的考量。

　　西南财经大学经济研究所研究员、区域经济学博士生导师赵曦指出，土地制度上，如对于飞出地企业，飞入地政府可能会提供一些较大优惠，但对于本地企业，这就意味着不公平。在管理制度上，对“飞地”内的企业如何管理，究竟是我管、他管还是共管？目前还没有找到一种科学规范的管理模式。

　　同时，赵曦认为，“飞地经济”存在结构障碍。“飞地经济”很难融入当地的经济循环，也难与当地产生产业关联。如果飞入地低下的生产结构和飞出地的产业转移难以协调，将导致“飞地”与当地经济分离发展。

　　在赵曦看来，尤其重要的是双方面临的利益障碍，这是“飞地经济”的一大难题，在“飞地经济”发展过程中始终存在利益冲突与利益矛盾。