三公经费改革枪打出头鸟？地方动力与阻力并存

　　全国政协委员、上海财经大学财政系主任蒋洪近来有喜有忧。

　　长期跟踪研究“阳光财政”问题的他欣喜看到，今年财政公开的步伐或许将比往年迈得更大。

　　他看到的突破是，财政部专门发文力促地方财务公开；国务院多次强调中央财政6月公开各单位去年的三公经费决算总额及今年预算情况，并要求地方财政跟进。

　　最新的三公经费公开进展显示，目前中央各部门的相关数据已经汇总到财政部进行统计，地方层面，也已有数个省份对今年公布三公资料的工作作了规划。

　　然而，在上下一盘棋的财政公开进度下，蒋也看到问题，主要方面在于缺乏持续和完善的制度，保障财政信息公开与透明。

　　“由于我国现阶段财政信息透明度还存在一些体制上的症结，这使得各省份既不甘落后，也不愿冒尖，于是，相互观望、互通有无、踏着相同节奏齐步走的现象就会产生。”

　　这个归纳，源于蒋洪负责的上海财经大学课题组刚刚完成的《2011年政府行政收支及相关信息透明度报告》。调研发现，多个在过去的财政公开评估中获得较高评价的省份，后来都出现了大幅倒退，而整体的公开情况，并不容乐观。

　　“过去各地方财政，特别是基层在财政公开上一直有一些好的尝试，但是把改革希望集中寄托在基层层面上是不现实的。”蒋洪称，“缺乏制度保证，使地方的一些探索往往难以持续，而若没有来自上层的支持，‘枪打出头鸟’的压力更会大大抑制改革推进的动力。”

　　而具体到解决办法，改进和完善政府信息公开的相关条例办法，成为课题组的呼吁。

　　三公经费改革枪打出头鸟？地方动力与阻力并存

　　中央带动地方

　　蒋洪调查发现，地方三公经费公开情况整体是不容乐观的，在二季度后，逐渐在中央级财政风暴式公开的带动下，有所前行。

　　根据蒋洪所带领课题组披露情况，许多在2010年接受过课题组调研的省级部门，今年不再对课题组要求公开行政收支的申请予以回应。

　　而一些给予回应的政府部门，也换着法子刁难敷衍信息公开申请者，蒋洪介绍，今年出现的新情况是地方政府变得更加“狡猾”，不直接拒绝公开申请，而是要求申请者根据“一事一申请”的政府信息公开原则走流程。

　　“一开始我们按照规定写了信息公开申请函，后来他们说我们申请公开的内容涉及到许多不同类型信息，必须一事一申请。”课题调研人员介绍。

　　而当调研人员按要求把一封申请拆成几百封申请函后，对方又只回应第一次申请，后面的全部答曰“以此前的回应为准”或“此前回复中已予以解释”。

　　蒋洪介绍，拒绝回应的政府部门数量增加，给予回应的部门提供的信息质量也较去年下降，使今年地方行政支出公开透明度出现了下降。

　　然而，在中央“三公”公开督促风暴之下，各地不得不陆续有所动作。

　　自2011年年初开始，中央对于各级部门公开三公经费的工作安排，三令五申，并已陆续推动中央财政各单位公开本单位去年“三公”经费和行政经费的支出情况。

　　目前，除了开展严控三公支出外，地方开始跟上中央步伐部署各自三公经费的公开。

　　目前陕西各部门正对去年三公相关费用进行统计，包括从2009年开始的省政府三公费用决算表和试点省级部门今年的三公费用预算，相关内容有望在年中紧跟中央步伐公布。

　　甘肃随后跟上，在其5月底发布的《2011年全省政务公开工作要点的通知》中亦提出从2011年起，甘肃各级政府财政总预算和总决算、部门预算和决算，都要向社会公开，并要求公开的内容要细化到各级政府的出国出境、出差、接待、用车、会议等“三公”方面的行政经费支出情况。

　　据了解目前甘肃省财政厅也已着手将每年的“三公”支出进行预算统计，各类预算、决算公开的时间表也正在研究制定实施过程中，争取在年内将各级政府“三公”支出的预算和决算向社会公开。

　　几乎是同时，河南省委亦印发了公车治理办法，部署重点解决超编制超标准配备使用公务用车、违反规定换车借车租车、摊派款项购车等突出问题，要求年底前取得成效，并规定各单位要及时公开三公经费预算和消费情况。

　　“枪打出头鸟”和“矮个里拔高”

　　实际上在基层层面上，目前并不缺乏一些成功的探索经验。

　　此前2010年，浙江温岭市的新河、大溪等4个镇就已经在网络上公布了其三公经费，而今年5月，公开范围继续扩展到了温岭市其他7个镇和6个街道，其中预算的公开程度已经全面覆盖到了类、款、项三级，部分地方甚至细化到目级。温岭市人大常委会表示，还将继续督促市政府其他部门在近期公开其三公经费。

　　但其他许多地方的财政公开探索在初尝胜利果实后，往往突然遇阻，几乎使此前成果付诸东流。

　　根据蒋洪课题组的调研，部分过去在2010年行政经费收支的信息公开上评估较好、排名靠前的省市如四川、天津、重庆等，2011年在行政支出的公开情况上都出现了大幅后退，2011年行政支出公开排名第一的北京市更是创下后退幅度最大之最。

　　另一方面，与去年相比，进步幅度最大的地区往往集中在去年相对 “后进”的省份。

　　蒋洪试着用“枪打出头鸟”来解释这种现象。他直言，两方面的大幅度变化似乎意味着在社会范围内，存在一种使评分趋向平均的力，使得各单位既不愿意冒尖，也不甘落后。“说穿了，还是各地方政府对于财政信息公开有非常大的随意性和偶然性，想公开就公开，什么时候不想公开了，也不会怎么样。”蒋洪表示。

　　他介绍，“枪打出头鸟”不仅仅存在于行政支出公开方面，各省在政府性基金收支预算公开透明度、转移支付透明度等方面也如此，去年表现最好的省份今年都不同幅度后退。

　　但无论是对于进步者还是对于后退者，课题组亦承认其实是在“矮个里拔高个”。

　　根据课题组调查显示，即使在行政收支公开上得分最高的广东省，按照百分制计算其此项得分也只有15.4分，依旧是一个相当低的水平，和其他表现较差省份并无本质悬殊的差别。

　　此外，政府性基金支出公开透明度上，31个省份的平均得分率为36.1%，意味着各省在部门预算项目上只公开了约三分之一多一点的信息。

　　根据课题组对各省政府性基金支出公开情况的调查结果显示，总体来说各项政府基金分类项目中，完全公开项目占比为30%，部分公开项目占比为20%；未公开项目占比达50%，其中即包括省级财政所属一级预算单位的支出项目情况，即所有省份在该项目上都未公开任何信息。

　　在转移支付透明度上，31个省份的平均得分更是仅为8.4分，平均得分率为8.4%。这意味着各省在转移支付项目上仅仅公开了不足10%的信息，其余90%多的信息均未公开，透明度整体状况很差。

　　“实质信息的公开状况并没有发生什么明显的改变。”蒋洪表示，“这再一次反映了中国现阶段各省在财政透明度方面既有一定压力、又缺少应有竞争与激励的一种尴尬状态。”

　　制度漏洞

　　“在调查中我们还发现，有不少介于行政部门和非行政部门之间的财政补贴单位，在钻《政府信息公开条例》的空子。”蒋洪表示。

　　蒋介绍，课题组在调查时发现，11种类型的政府部门的行政支出公开差异，基本上可分列2个集团。

　　其中，包括财政、工商、环保、地税等九类单位组成的集团，即通常意义上的行政部门，对于请求公开行政收支信息的回应态度普遍较好；而除此之外的政协和人大，即非行政单位，对于信息公开的申请的回应情况则相对较差，几乎没有公开相关信息的。

　　“31个调查省份中，只有一个省级人大给予了回应。”课题组人员感慨。

　　这些人大和政协拒绝公开信息的理由多为“根据国务院2007年颁布的《政府信息公开条例》，需要依法公开的政府信息公开只是局限于行政部门的信息，而人大和政协都不是行政机关，不属于政府信息公开的主体范畴，因此无法提供相关信息”。

　　此外，蒋介绍，还有一大类想钻制度漏洞，消极公开财政信息的财政单位，主要是各行政部门下属的下级预算单位，如各类企事业单位等。

　　在转移支付透明度的调查过程中，课题组发现在“本级财政对企业和事业单位的补贴支出按企事业单位的性质、行业、规模等分类的支出数额”一类信息上，依旧是参与调查的31个省份都拒绝公开。

　　据了解，这一类政府下属企事业单位拒绝公开其相关财政信息的原因也和人大、政协等同出一辙。

　　“这是没有道理的，说明我们的《信息公开条例》有漏洞，需要改善，”蒋反问，“下属预算单位、人大、政协的行政经费一样从公共财政里出，为什么就不需要公开？”