查审分离下一步：引入司法因素 探索行政审裁员

　　两个法官的六个月挂职，看似一小步，却是中国证券执法体制改革的重要一步，其背后是以“查审分离”为核心的证券执法体制改革。

　　效率和公平是行政执法的两大核心价值。证券期货市场具有时效性特性，要效率还是要质量，如何兼顾？

　　事实上，监管部门一直都在“效率与质量”之间寻求平衡与突破，而证监会推进的以“查审分离”为核心的证券执法体制改革，则是其中最为重要的一笔。

　　“查审分离”演进路径

　　最初，证监稽查部门集立案、稽查、处罚于一身，立案、调查、审理、提处罚意见均由稽查局独立完成。

　　第一次大的调整发生在2002年，证监会确立了查审分离的行政处罚体制，即行政处罚工作分为两个阶段，第一阶段为案件调查阶段，由稽查部门负责；第二阶段为案件审理、听证阶段，由法律部的审理处负责。

　　在实行查审分离时，案件的审理、听证和处罚由设在法律部的行政处罚委员会负责，具体职责是负责案件的违法行为定性、违法事实认定、处罚种类和幅度确定等法律适用工作，以及告知、听证的组织与实施，行政处罚的监督执行工作。

　　“查审分离”的调整，改变了稽查部门“一股独大”的态势，确立了案件调查部门与审理部门相互配合、相互制约的机制。

　　而这仅仅是这种对于效率与公平的第一步探索。

　　2006年10月，证监会取法于美国的“行政法官”机制，行政处罚委员会从法律部脱离出来，独立运行，法律部则专门负责行政复议工作，并成立了稽查总队。

　　在此之前，听证委员是由相关选任人员兼任，其对整个案件可能不熟悉，或对同类案件的处罚情况不熟悉，可能造成对同类型案件处罚标准不一的结果，压力颇大。而在2006年证监会深化“查审分离”中，新一届行政处罚委员会聘用的委员则实现了委员的专职化和案件处理的专业化。行政处罚委员会专门聘请曾在稽查、法律部门或者相关领域工作过的经验丰富且有良好专业知识背景的资深监管人员，目的是保证审理中的独立性。此外，还有行政复议、国务院相关部门行政裁决及法院审判等救济程序。

　　按照这一制度的设计，立案调查的案件，将交由专职的行政处罚委员会专职的委员审理，由专职的主审委员审查案件的事实和证据，根据法律规定提出处理意见，处罚委员会合议作出决定。

　　2007年11月，中央机构编制委员会办公室做出批复，设立中国证监会行政处罚委员会，下设办公室，案件调查由稽查部门负责，审理听证由专职委员会负责，复议诉讼由法律部门负责，至此，证监会几年来推行的“查、审分离”模式正式从制度上确定，调查与处罚权力的相互制约机制由此形成。

　　“‘查审分离’体制的创设首先是有利于保证公正执法和预防腐败，还有其为强化权力制衡带来了创新，在我国的行政管理体系中尚属首例。”一位监管层人士指出。

　　这种创新带来的是明显的效果，据记者了解，在“查审分离”制度正式确立的四年来，截至2011年3月1日，证监会共查处违法案件352件，审结案件264件，做出254项行政处罚决定书和102项市场禁入决定书，对785人给予警告，对734人给予罚款，吊销了55人的从业资格，对362人实施市场禁入，其中有78人被实施终身市场禁入。

　　改革下一步

　　深化“查审分离”，引入法官，仅仅是开始，未来，中国资本市场的执法体制改革还有更多的路要走。

　　据了解，目前监管层对下一步的执法体制改革有两大着力点，分别是引入司法因素，与探索建立“行政审判员”制度。

　　首先是引入司法因素,确保审裁过程和结果的公正、公开和公平。

　　目前，证监会已借鉴法国金融监管局惩戒委员会的做法,在行政处罚委员会组织构成中引入具有法官身份的委员，已与最高人民法院建立专业干部交流机制,引入了2名资深法官担任行政处罚委员会专家委员。

　　而在未来，这一交流体制还将继续常态化与深化。

　　“我们结束挂职以后，还有别的同事将会继续参与这种交流。”上述法官指出。据了解，未来新参与交流挂职的法官将不局限于最高法院与北京地区，可能包括交易所所在地还有一些发达地区的法官参与，但参与的法官仍来自于中级以上人民法院，并选取具有相应证券执法经验的人士。

　　此外，双向的交流也有望建立，除了司法部门的法官到证监会参与挂职交流之外，资本市场行政监管系统的有法律背景与执法经验的人士，也可能到司法部门法院进行交流。

　　除了挂职交流外，日常的沟通交流体系也在逐步完善。据了解，在高级法官挂职证监会处罚委期间，证监会期货监管部门与最高法院商事审判部门组织了一次法官期货市场专业知识的培训，其中包括对于期货司法解释的培训。据了解，几个期货交易所所在地中级法院和对应高级法院，以及北京高院的50多名法官皆参加了此次培训。

　　除了相关培训之外，针对各种司法解释的沟通也在两个部门间经常进行，“这种沟通和合作是经常的，很紧密的。但并不是按步就班的，而两者随时就某一个问题进行沟通，证监会各个部门，包括法律部和处罚委等经常会与最高法院相关部门就某一个问题交换意见和沟通。”上述法官指出。

　　除了引入司法因素，借鉴境外成熟市场的“行政法官”制度,探索建立“行政审裁员”制度也成为监管部门下一步改革的重点。

　　目前相对独立的履行审裁职能的内部机构已经成立,其组成人员业已由兼职委员转化为富有监管经验和专业知识的专职委员,且已有较长时间的良好实践。

　　在执法行政体制的变革继续深入同时，证券执法处罚的相关规则体系建设也在衔枚疾进。

　　据了解，证监会正在积极协调有关部门出台证券期货案件的移送、认定、指定管辖等司法文件，完善民事赔偿司法解释，推动司法机关制定证券行政案件的证据使用规则，细化、完善“操纵市场”、“内幕交易”两个认定指引。

　　此外，《信息披露违法行为行政责任认定规则》已于4月29日正式公布执行。

　　值得注意的是，有关“操纵市场”、“内幕交易”两个认定指引的细化和完善仍在推进，据记者了解,目前证监会与高法在内幕交易和操纵市场行为的司法解释推动正在进行。

　　而关于内幕交易和操纵市场，证监会与司法部门曾就相关条文多次开会研究，包括具体条文的研讨评估，以及对市场会产生的影响，需要设置哪些内容等。而在研讨进行到一定程度、比较成熟以后，便会对社会征求意见。