自行发债非自主发债 地方自行发债年内试水

　　9月8日，接近浙江省财政厅的人士向本报记者透露，酝酿多时的省政府自行发行地方政府债券已有眉目。根据财政部的要求，浙江省财政厅已将2011年该省地方政府债券额度分配至各市县，各市县已根据分配的债券额度上报了项目，“如果顺利，年内就会发行。”

　　根据新华社此前的报道，浙江财政厅将会在债券资金安排使用方案经财政部核准、省人大常委会审议通过后，再按规定程序发行。

　　如此一来，2011年地方政府自行发债已箭在弦上。按照一位财政部人士的说法，最早试点省市是上海和广东，目前试点范围或已扩大至浙江、山东等东部沿海省份，此前广东已先于浙江展开试点。

　　审计署的审计结果显示，截至2010年底，全国10.7万亿地方政府性债务总额中，有将近43%将在明后两年到期。7月份，知情人士曾向本报记者透露，财政部已拿出了同意部分省（市）试点发债的初步方案，为平台贷款清理规范提供了难得的机遇。

　　不过，地方政府自行发债并不能带来立竿见影的效果。上述财政部人士透露，地方政府自行发债额度仍然在今年2000亿中央代发地方政府债的总盘子中，发债资金用途方向也是明确的。上述几家试点省份自主发债的“额度不变、项目不变、发债资金用途不变。”区别在于，原先中央代发，现在地方自行发债。

　　“地方政府自行发债与自主发债并非一个概念。”财政部科研所金融研究室主任赵全厚告诉本报记者，地方自行发债是中央代发地方政府债与地方自主发债之间的一种过渡方式。

　　自行发债成本可能上升

　　2009年3月，为帮助地方政府解决融资不足问题，国务院同意地方发行2000亿债券，并由财政部代理发行，列入省级预算管理，外界称之为财政部代发地方政府债。此后两年，这一模式已形成常态。

　　进入2011年后，中央代发地方债能否再向前迈一步成为关注焦点，而在国务院常务会议上，“研究探索由地方政府自主发行债券的可行性”等字眼也时有出现。

　　进入6月份，随着审计署对地方政府性债务的审计结果出炉，财政部酝酿的地方自行发债计划也进入倒计时，最先传出消息的便是广东和上海。

　　按照此前分配的额度，2011年广东、上海的中央代发地方债额度大约在110亿元和80亿左右，现在，这批地方债有望由两家地方财政厅自己发行。这对地方政府而言，虽然额度不变，意义却不同。

　　“由于各个地方财政实力不一，地方政府信用的差异也不小。若财政基础薄弱，转为地方自行发债之后，可能面临无人问津的局面。”赵全厚分析，地方政府的发债成本将面临一定程度的上升。

　　一位评级公司人士认为，地方政府自行发债，其评级可能会低于中央代发地方债的准国家信用。如此一来，融资成本提高在所难免。

　　更为重要的是，在中央代发地方债模式之下，一方面，评级享受准国债信用，其发行利率要低一点；另一方面，债券一定程度隐含着中央政府财政担保，一旦地方政府出现偿付危机，中央财政将会代为偿付。而自行发债机制下，地方政府偿债能力成为市场不得不慎重考虑的因素。

　　上述评级人士告诉记者，地方政府GDP政绩考核导向下，往往存在“新人不买旧账”的问题，政府换届往往会导致地方融资平台贷款偿还风险。而在一家保险资产管理公司人士看来，未来推出的地方自行发债，他更会关注地方债是否由中央政府提供担保。

　　先行先试的浙江已考虑了上述问题。知情人士透露，浙江省已建立了相关的偿债准备金制度，即根据当地财政实际状况，每年按照地方政府性债务余额的一定比例筹措偿债准备金。该人士还透露，下一步还要建立政府性债务的风险预警机制。

　　自主发债机制考验

　　如此形势下，中央选择广东、浙江、上海等地先行试点便容易理解了。东部沿海发达省市的地方政府偿付能力较高，市场投资者也比较认可，发行利率方面应不会比中央代发地方债高多少。

　　按照财政部人士的说法，地方自行发债的方向，将是拥有完全独立自主发债权的地方自主发债。

　　赵全厚说，自行发债是代发地方债到自主发债之间的一种过渡，“这将进一步考验地方政府信用，也锻炼了地方政府发行债券、与金融市场接触的能力。”

　　在业内人士看来，所谓地方政府自主发债，指的是“项目自主、发债规模自主、发债用途自定、偿债自负”。但由于中国公债权没有完全下放，地方政府并不拥有自主发债机制。

　　“自行发债”非“自主发债” 地方自行发债年内试水

　　按照《预算法》规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

　　然而，即便预算法修订草案成功通过，现有财税格局之下，地方自主发债的机制仍然不明晰。“自主发债的难点，如果控制系统不行的话，一旦授予地方政府自主发债权，地方政府不闹个天翻地覆才怪。”赵全厚分析。

　　在地方自主发债不现实的条件下，未来大规模铺开中央代发地方债，来解决地方政府的融资压力可能仍是比较现实的选择。