破解城镇化征地矛盾：平衡农民与市民利益

　　在

　　中国迅速推进的城市化进程中，大量低价征收的农民集体所有土地，为我国的工业化、城镇化提供了源源不断的动力，也使得土地的城市化速度，大大快于人口的城市化。

　　30多年后，当城镇化率已经超过50%，当更有效率成为必然的要求，当新型城镇化成为转型的指引，当保护农民利益的呼声越来越响，土地制度的改革，也迫在眉睫。

　　日前，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并通过《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》，会议决定将草案提请全国人大常委会审议。其中尤为引人关注的是，修订草案对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。

　　“十八大”报告也明确提出，要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁近日在接受《第一财经日报》专访时表示，多年来土地增值收益所形成的利益关系已经固化，因此，要解决土地问题，还需要从城市寻找方法。

　　利益关系已被固化

　　第一财经日报：目前中国的土地管理制度，和城镇化进一步推进的要求之间，到底存在着怎样的不匹配？

　　李铁：城镇化进程中的土地问题集中在几方面：一是征地矛盾。这其中涉及到征地补偿的问题，以什么方式解决征地补偿？是提高补偿标准还是解决同权问题，使集体土地和国有土地能够平等地参与开发？还有所有权的认定，也就是确权问题。

　　二是耕地保护。城市发展不能以牺牲耕地为代价，这又涉及到，第一，如何保护耕地，保护农业和整个城市开发的关系是什么？第二，我们现在的城镇建设用地粗放型利用，土地利用效率比较低，这个问题通过什么方式解决？

　　现在大多学者专家更多地关注土地增值收益的再分配，讨论这个收益到底给开发商、给政府，还是给农民；是给近郊区的农民，还是远郊区的农民。

　　中国的土地制度改革不是在一张白纸上画画。从上世纪50年代以来或者上世纪80年代以来，几十年的发展过程，土地增值收益已经转化为工业的投入、转化为基础设施投入，转化为城市居民的一种公共福利，已经形成了固定的利益关系。某种程度上说，城镇居民是主要的受益方。

　　土地制度的改革要涉及到城镇居民的利益。当改革土地增值收益分配的利益关系时，势必要影响到城市公共投入的资金来源，因此，就涉及到调整城乡居民群体在利益分配上的格局。调整这种利益关系，面临非常大的阻力。

　　日报：但是，农民的利益，确实在这种土地制度下，受到了很大的损害。

　　李铁：如果我们看问题放在某一个点上，比如某个城市或村庄，这肯定是带有一定的剥夺性质。但如果从全局上看，我们每年能够有1000多万农民进城从事非农就业，总共有2.5亿农民从事非农产业，农民收入的近一半以上来自非农就业。现行的土地征用制度确实也是发挥了作用。因为你有廉价的土地才有这么多的工厂出现，才能解决这么多非农就业问题。

　　中国成为世界工厂是基于廉价的劳动力、廉价的土地成本，以及廉价的环境。各个地方政府在招商的时候，工业土地基本是零地价或负地价，这也是建立在现有的土地征用制度上的。

　　其实，谈土地制度问题时，我们忽视了很多全局性的问题。因为中国特殊的土地征用制度，对于促进大量非农人口增加，提高农民收入，发挥中国国际竞争力等方面起到了重大作用。

　　日报：强调合理性，会不会削弱我们改革的动力？

　　李铁：有合理性，但问题有没有？有，也很严峻。

　　第一，由于土地征用过程中土地出让金的一次性征收，这种短期收益和现行的政府行政管理体制相结合，就会导致出现大量决策失误。因为现在地方行政主官的任职期都非常短，还要因为有了短期政绩才能决定升迁，而这种短期行为由于有了即期的土地出让金作为支撑，也就从资金来源上支持了短期决策，短期决策导致短期投资，就更加注重城镇的表面，使得投资效率低下。

　　第二是土地的粗放型利用。城市政府的公共投入和政府开支来源于两个方面，一是财政收入，财政收入主要取决于工业税收，当然这是以廉价土地作为支撑。这个财政是保吃饭的，是保政府自身运转的。真正保证城镇发展以及基础设施建设的，是土地出让收益。

　　政府拿低价土地搞工业企业，所以还得拿一块土地，搞商业和房地产开发来获得增值收益。一是用于工业用地的补偿，既包括对农民的补偿，也包括工业用地的基础设施建设；二是保发展，保证城市的运转。这部分创收是政府非常重要的收入来源，也是城市基础设施建设最重要的资金来源。结果就导致用地的摊子越来越大，得不断卖地才能持续进行补偿。

　　这种扩张形成恶性循环，结果是用地面积越来越大，也造成基础设施因面积扩大而成本增加，资金压力也越来越大，使得政府对从土地上获得收益的依赖也越来越强。

　　我们也不否认在土地征用过程中，特别是进行房地产开发过程中，加大了收入分配差距，导致了大量的腐败现象发生。但我们不能把这种土地制度说得一无是处。毕竟中国目前现在全球GDP总量排名第二，人均GDP进入中等收入国家水平，要考虑整个制度支撑的合理性。

　　减轻城市阻力

　　日报：你似乎比较少从农村农民的角度谈土地改革。

　　李铁：不能仅站在土地上看土地，因为你得了解政府决策的利益出发点，还要了解现行的管理体制。首先，政府决定着政策的出台，而且现在是城市管理农村的体制，相对于城市政府和城市居民，农民在利益博弈中是明显的弱势一方。

　　比如说户籍制度改革，在大城市越来越难，原因是城市的公共福利保障要照顾到城市居民的利益。北京外来人口已经占总人口的三分之一，超过40%的外来人口来自河北、河南、山东等地，他们为什么来北京？我们最近做了一项研究报告，发现和三省相比，北京工资高很多，但是食品价格、水电天然气、地铁、公交费用，几乎都是最低的。

　　但是没有人愿意真正实行市场价的改革，因为涉及到城镇居民的利益。土地的问题也是如此，当征地费用补偿或者从制度上设计的变革，一旦触动了保障城市居民发展的利益蛋糕时，决策的思路就会发生变化。

　　很多人试图从道德角度来评价，也有很多人从效率和产权之间的关系方面提出改革的办法，但是我们都绕不过城市居民的利益这堵墙。

　　目前，在中国的特殊体制条件下，城市政府更多关注的是城市居民，关注城市居民最迫切要解决的基础设施供给、水电交通和住房等问题。这就涉及到一方面需要土地出让收益来解决这些投入的资金供给问题，另一方面还要维持既定的工业投入来解决城市竞争力和就业、税收来源等问题。

　　相对于农村的利益和农民的补偿利益，农民怎么看,社会怎么看，城市居民怎么看，城市政府怎么看，还有中央政府如何在各个方面进行平衡和抉择，这需要从一个宏观的角度考虑。

　　从以上政策制定的一些基础层面和在利益群体之间的博弈上来看，破解土地征用制度改革的难题，就要从两个方面来考虑问题：一是要逐步提高对农村和农民的补偿标准；二是要把来自城市的阻力减轻，当城里的压力大幅度减轻的话，农村土地的放开是迟早的问题。

　　日报：那么，如何减轻来自城市的阻力？

　　李铁：对城市来讲，土地是城市基础设施建设、城市运转的资金来源。房产税是长期收入且收入水平不高，弥补不了短期内城市居民需求攀升的压力。所以一下子把土地补偿金断掉，这种伤筋动骨的改革得不到地方城市政府的支持。

　　现在主张发地方债、主张贷款、主张开辟多种融资渠道，是解决不了问题的。因为几乎所有债务都是以土地的预期收益作为还款条件，地方政府还得去卖土地，这就是制度惯性。只有解决地方政府还款预期到底来自哪里的问题，对土地的依赖才会下降。

　　市场经济国家的基础设施投入和运转的资金来源虽然是依靠金融和多元化的融资体系，但是还款的来源基本界定在政府的财政和基础设施的运营收费上。相比之下，我们的财政是保吃饭、保运转，税收结构也存在问题，我们没有不动产税，基础设施收费价格都很低，政府赔钱保稳定。市场经济国家的城市政府因体制关系，行为都长期化。而我们的干部升迁制度，行为关系到政绩，大多短期化。

　　改革是要多方面联动，而不仅仅是只动一个土地制度。

　　例如，基础设施的运营、管理和融资，是不是可以打破国有垄断，地区封闭的界限？资金不足时，是不是可以把基础设施运营和管理的企业通过合股、参股方式来融资，或者卖给民企和外企？许多市场经济国家的城市基础设施运营都是由全国性的甚至跨国的公司来管理和投入，而我们则是一个城市一个国有公司，效率低下，服务不到位，成本很高。再例如，基础设施市场化，运营的收费也可以逐步市场化，政府只负责监管和协调，低价补贴的现象也就不会存在。

　　面对城市居民已经享受多年的公共福利，如何破解这个难题，是不是也可以列为改革议题？当然还有政府管理体制的改革，如何弱化干部政绩观，遏制短期行为也大有文章可做。

　　同权是长期目标

　　日报：从实际操作来讲，提高征地补偿，应该是近期土地改革比较有可行性的举措？

　　李铁：现在我们看到的是先从提高占地补偿开始，这是两部分：公益性用地的补偿标准提高，其他按照市场性用地标准。但是，公益性用地的界限范围依然模糊，其他集体土地按市场价补偿，还是停留在补偿上，不是基于对等谈判的标准上。

　　当然，我们谈论的主要还是近郊的土地，远郊区在目前的土地改革中只能是一个框架，远郊土地很难从市场价格体现。

　　确权是基础，提高征地补偿是当前的过渡，同权是比较好的一个目标，但同权什么时候能实现还不是很清楚，不过要注意到很多地方已经可以进行同权的改革。比如北京以50个村作为公租房改革试点。

　　日报：对于可以开展同权改革试点的地方，有没有特殊的要求？

　　李铁：到目前为止还没有人讨论这个问题，我们希望能够在新一届政府任期内列入议事日程。但是要了解到中国的政策是顶层设计和地方实践相结合，要考虑到这项改革最好还是要在地方进行实践和试点。如果没有这个过程，一旦出台，而所有的地方利益被触动的时候，很可能难以落实。

　　日报：中国城镇化问题已经越来越突出，必须有一个大的变革，这种改革的紧迫性，和你所说的这种长期性，是否存在矛盾？

　　李铁：不可能短时间、瞬时改变，但你总不能一件事都不做。不改是最可怕的，只要你动大家就会有预期。

　　想改不想改是一件事，怎么改是另一件事。很多学者都以西方作为参照系，但没那么简单。回避现有土地制度的正面作用，是不现实的。关键是寻求一个好的路径，把其中出现的问题解决掉，既调节收入分配结果，保护农民利益，同时符合整个国家的发展策略和方向，还能保证较低的成本。

　　我想说，很多时候大家是从农村的角度思考问题，没有从既定的制度惯性中了解到城镇政府和城镇居民的现实利益。经常出现的事情是，一旦哪一方面呼声强了，就在这边做一些改革，而另一边声音大了，再提出方案，解决那边的问题。决策总是在这两个声音的大小之间进行博弈，这不是好的改革方法。要对两边的声音和利益点都清楚，才能找到好的改革路径，好的改革方法，只是很多学者和政策专家现在还没有完全认识到这些问题。

　　作者：胥会云 (来源：第一财经日报)