用城镇化扩大内需亟需解决四个问题

　　中国的城镇化也应该摒弃过去那种单纯依靠房地产开发、大挖大建、不顾城市资源和环境承受力的粗放式特征，而代之以科技含量高、资源消耗低、环境污染少、就业机会多的新型城镇化

　　庄 健

　　十八大以来，新一代国家领导人多次强调城镇化将成为拉动中国经济增长的新动力。12月16日闭幕的中央经济工作会议指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。如何理解城镇化对经济增长的拉动？未来中国的城镇化将面临哪些问题和挑战？如何应对以趋利避害？值得深入思考。

　　城镇化如何拉动内需增长？

　　2011年，中国城镇化率首次突破50%关口，达51.3%，城镇常住人口首次超过了农村常住人口。目前中国的城镇化率只是达到了世界平均水平，与发达国家通常城镇化率达到80%的水平相比，我国城镇化水平依然滞后，未来还有20%-30%的提升空间，2亿到3亿人口还要涌入城市。

　　据有关测算，中国城镇化率每增加一个百分点，将能带来7万亿元的投资和消费需求。到2020年，中国城镇化率将达60%左右。未来7-8年，中国城镇化所产生的资金需求（包括市政公共设施建设和社会保障）将超过40万亿元。其中，社会保障支出大约需要支付15万亿到20万亿，若要不断提高较低的社会保障水平，支出总额可能会不断膨胀。

　　目前中国城镇的市政公共设施普遍欠账严重。2000-2008年，城市建设空间增加了1.06万平方公里，增长了36%，但城市承载能力却没有相应提高。以城市道路为例，道路面积由1978年的2.2亿平方米增加到2008年的45.2亿平方米，增长了20倍左右，但同期城市居民用汽车保有量增加了37倍，车均道路面积反而下降了45%。随着城镇人口的增加，市政公共设施的建设包括公共交通、市容环卫、污水处理、绿化、水热气供应、道路桥梁等，这部分资金需求约为16万亿。

　　从另一个角度计算，如未来10年新增城镇人口4亿左右（主要是农民工），按较低口径，农民工市民化以人均10万元的固定资产投资计算，也能够增加40万亿元的投资需求。

　　中国需要怎样的城镇化？

　　长期以来，有关中国的城镇化模式引发了广泛讨论。是以大城市、特大城市为主？还是以中小城市特别是小城镇为主？或者是大、中、小城市（城镇）并存？可是说目前仍未取得共识。当然，大城市有大城市的好处，如人口众多有利于产业多元化发展尤其是服务业发展，产业集聚可创造更多就业机会、产生规模效应等。但特大城市也带来诸多问题，如交通拥挤、环境污染、房价高企、社保水平跟不上、工作生活压力大等。中国地域广阔、人口众多，各省各地之间的差异明显，城镇化应因地制宜，大、中、小城市（城镇）并存发展。当前特别要大力发展那些劳动力吸纳程度高、产业发展多元化并有地方特色、房价负担得起的二三线城市。

　　考虑到中国目前正处于人均5000-6000美元的上中等收入国家发展阶段，在这一特殊时期，经济的发展不能再延续过去的粗放式、高投入、低效率模式，必须依靠科技创新、产业结构升级和全要素生产率提高的新增长模式。与此相适应，中国的城镇化也应该摒弃过去那种单纯依靠房地产开发、大挖大建、不顾城市资源和环境承受力的粗放式特征，而代之以科技含量高、资源消耗低、环境污染少、就业机会多的新型城镇化。

　　在城镇化和工业化的关系问题上，应该是工业化特别是新型工业化带动城镇化发展。一个城市，必须发展若干具有当地比较优势的产业，才能支撑人口的增加和可持续发展。否则，单纯依靠房地产或单个产业的单兵突进，一旦经济下滑，单个产业失去比较优势，新城有可能人去楼空，变成“空城”、“鬼城”。从这个意义上说，城镇化只能是经济发展的必然结果，而不是经济发展的前提条件。

　　面临哪些问题和挑战？

　　城镇化虽然带来了大量的投资和消费需求，拉动了经济增长，为农村居民脱贫致富创造了条件，但也带了诸多问题。除上面提到的给城镇的交通、环境、就业、教育、医疗等造成压力外，过快的城镇化还给农村地区带来耕地流失、拆迁补偿低、老人和留守儿童多、农地撂荒等诸多问题。问题的关键是如何处理好城镇化和三农发展的关系。

　　长期以来，为集中发展工业特别是重工业，中国采取了城乡户口分离的户籍制度和农村集体土地管理制度。这两项制度不仅严重束缚了劳动力的自由流动，也限制了城镇化的进程。事实上，目前统计意义上的城镇化率只是按城镇地区常住人口（即居住超过半年）所计算的比例，并非真正意义上的城镇化率。这也是为什么政府提出推进农业转移人口（即农民工）市民化的原因。

　　要解决农民工市民化问题，就必须克服三方面的权利缺失：一是作为城镇居民的权利缺失，二是作为劳动者的权利缺失，三是土地财产权的缺失。

　　为克服农民工作为城镇居民的权利缺失，目前城乡分割的管理体制必须打破，建立城乡统一的基本公共服务体系。为此，必须尽快解决农民工的户籍问题，为他们建立人事档案，使他们在就业、医疗、住房、教育、培训等方面拥有和城市群体同等的社会福利待遇。

　　为克服农民工作为劳动者的权利缺失，就必须构建稳定的劳资关系、合同关系和工资谈判协商制度，加强农民工的劳动所得保护和合法权利维护。

　　为克服农民工的土地财产权缺失，必须尽快改革征地制度，使农民获得更多的财产性收入。农民最主要的财产是农村的建设用地，不是耕地。很多地方把耕地和建设用地不加区分，不仅造成了耕地流失，也大大低估了建设用地的价值。必须通过对农村承包地、宅基地、山地、草场等资源的确权、登记和颁证，赋予农民土地等资源完整的、有法律保障的使用权、收益权和转让权。

　　城镇化所需资金哪里来？

　　城镇化需要大量资金投入，钱从哪里来？由于资金需求巨大，仅以地方财政投资显然难以完成。有关研究发现，中国的地方政府并没有建立适应城镇化资金需求的多元化投融资机制，融资方式仍以银行贷款为主，不仅难以满足巨大的资金需求，而且最终还款来源还是土地收入。如果不能解决城镇化中的资金需求问题，不仅可能会出现大量城市贫困人口，还会使城市病得更加严重，并由大城市向中小城市蔓延，降低城镇的生活质量，丧失城镇化的本来含义。

　　笔者认为，有三方面工作可做：一是中央和地方两级政府都应尽快在公共服务等领域明确建设标准、降低准入门槛，让更多民间资本和外资进入，形成多元投资主体。二是通过调整国有资本配置，提高收租分红比例，把收租分红收益投入社会公益领域，也可为人口城镇化创造有利条件。三是允许有还贷能力的县发行城投债，也就是平台债，并考虑适时推出基础设施建设项目的私募债。