制定结构性减税政策的两大考虑

　　需设定宏观税负长短期目标、综合考虑政府收入来源

　　杨中全

　　近日有媒体报道称，2013年中央政府拟安排财政赤字1.2万亿元，我国赤字率将从2012年的1.5%上升至2.1%-2.2%。财政赤字的扩大被认为是为今年的积极财政政策“保驾护航”，也引发了各界对结构性减税的期待。笔者认为制定好的结构性减税政策，要考虑以下两方面的影响。

　　着眼于经济的长期协调发展，并考虑经济周期的波动，我国宏观税负水平需分成长短期两个目标。长期目标的设定必须考虑满足我国的公共支出需要。短期目标要考虑经济形式，如果在特定时期里经济衰退明显加速，就有必要采取减税措施，那么短期内宏观税负就应当降低，并将国债政策与之配合。

　　第一，需设定宏观税负长短期目标。由于宏观税负的长短期目标不同，政府也必须使用不同的政策工具来应对。例如公债和税收两者都属于财政范畴，但两者却存在替代关系，前者具有延期税收的功能，而后者为即期税收。根据李嘉图等价定理，只要当前和未来税收折算到目前的总现值不变，不同时期税收的变化对家庭的预算约束就不会产生影响，这是因为有远见且具有理性思维的家庭能够预期政府会以增加未来税收的方式来支付当前发行的公债，因此，在当期他们就会增加储蓄，以应对未来增加的税收负担，也就是说征税或发行公债对经济的影响都是等价的，具有“中性”作用。

　　可是李嘉图等价定理在中国并不完全适用，由于我国特殊的税收结构，使得民众容易产生公债幻觉，也就是民众不会有资产减少的感觉。例如我国有各种预算内、预算外和制度外收入，而各项收入与政府支出又不具备明显的对应关系，使得发行公债不容易让人们产生未来税负增加的预期。此外，我国税制结构以流转税为主，而非个人所得税，因此减弱了居民可支配所得和政府支出的关系，加强公债幻觉的产生。由于李嘉图等价定理在中国不成立，使得政府若以公债代替税收作为财政收入的补充，则会产生刺激经济和税收平滑效应，也就是政府可以制定相对稳定的税收政策，而以公债发行弥补短期税收的不足和经济波动。不过公债发行除了有刺激经济和平滑税收的正向效应以外，还可能伴随着负向的政府投资“挤出效应”。例如政府利用公债发行募集资金所进行的投资未必具有效率，有时反而挤兑私人消费和投资，造成资源分配的劣化。

　　虽然公债具有很高的机动性和弹性，可以弥补税收收入的短期不足和应付财政赤字，但历史上因为发行公债伴随的挤出效应，或其他政府因举债无度所面临的破产危机，都应作为我国政府的借鉴，搭配目前的经济情势和我国宏观税负的长短期目标，适度控制公债发行规模。

　　第二，要综合考虑政府收入来源。目前我国政府收入的来源，主要包含四种形式:税收收入，预算内非税收入、预算外收入和制度外收入。从官方统计数字可看出政府实际可支配财力来源主要来自税收收入，从1997年开始占了政府收入的七成以上，并有逐年递增的趋势；而费用收入则逐年递减，至2007年底只占了总财政收入的21.53%。

　　预算内收入就是国家财政预算内的专项收入，预算外收入是不列入预算管理，但是属于国家制度规定应该收取的各种收费、基金等，其主要包括行政事业性收费、政府性基金、乡镇自筹统筹资金、主管部门收入和其他收入。根据国家统计年鉴，预算外收入几乎是预算内非税收入的两倍。此类收入在计划经济体制时期是较低的，1978只为347.11亿元，到2008年，预算外收入为6820.32亿元，相当于同期财政收入的13.29%，占政府收入的11.73%。

　　至于制度外收入，是在制度规定以外，不列入预算外资金管理，多由地方和部门越权擅自设立的基金、收费项目，乱收费、乱罚款、乱集资的“三乱”多属此类，也称“预算外的预算外收入”。这部分政府没有列入统计范围，仅靠部分学者的推算或典型调查获得数据。有专家认为各级政府的制度外收入相当于地方预算内收入的30%。

　　政府税收以外的收入如此之高，如何扩大税基，增设新税种，并且将中央和地方各级政府收费项目当中数额较大、具有税收性质的收费项目，纳入目前税种当中。制定结构性减税政策也必须考虑这个问题。

　　（作者系财政部财政科学研究所博士后） (来源：中国经济网——《证券日报》)