寻找十八大后转型与改革突破口

　　2013年1月12日，中国(海南)改革发展研究院在北京举办改革形势分析会。来自国家发改委、财政部、国务院发展研究中心、中国国际经济交流中心、中国社会科学院、中国劳动保障科学研究院、中国行政体制改革研究会、中国改革基金会、清华大学、中国政法大学等机构的专家学者就十八大后转型与改革的重要作用、突出特点、重大任务、路线图与时间表、统筹协调机制等问题进行了深入研讨。

　　转型与改革牵动发展全局

　　转型与改革红利空间巨大，把握转型与改革主动权。中国(海南)改革发展研究院院长迟福林指出，与过去相比，未来几年改革的内外环境发生深刻复杂的变化：转型与改革高度融合在一起；改革面临的利益矛盾更为突出；改革的时间和空间约束增强。在这个特定背景下，“改革是中国的最大红利”，就在于我国有着以城镇化为依托的巨大内需潜力，有着转型与改革的巨大空间，以及由此形成的重大战略机遇。2013年的改革已到“窗口期”，倒逼我们要牢牢把握改革的主动权。

　　转变经济发展方式有赖于体制改革的新突破。国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任张军扩认为，当前我国经济发展方式面临五个方面的突出问题：一是过分依赖投资驱动使得储蓄与消费关系不协调；二是过分依赖外需驱动使得内外部经济不协调；三是增长模式粗放，资源环境压力持续增大；四是传统竞争优势不断减弱，创新驱动的增长模式难以形成；五是收入差距大，公共服务不均，社会管理面临较大挑战，经济与社会发展不协调。而这五大问题的体制根源在于：一是政府与市场关系没有理顺；二是市场机制建设存在较大缺陷；三是国有部门的制度缺陷；四是科研和教育体制问题影响创新能力和文化软实力。

　　以转变经济发展方式转变为重点部署新阶段改革。中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立认为，十八大提出的改革任务很多，要选择阻碍经济发展方式转变的方面进行改革，这样对实现经济快速发展有推动。十八大提出的核心是处理好政府与市场关系。政府方面重点是理顺重大比例关系：一是围绕投资率过高、居民消费率过低进行改革，首要的是收入分配制度改革；二是尽快解决公共服务供给不足的问题。市场方面重点是发挥市场配置资源的机制性作用：一是以金融体制改革释放金融潜力；二是加快建立城乡一体化发展制度的改革；三是科技体制改革；四是税制改革，为第三产业发展创造良好的政策环境。

　　转型与改革的突出特点

　　充分估计未来改革的难度。中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯认为，第一，当前的改革是在社会利益格局发生严重扭曲的条件下进行的，任何试图打破这个利益格局的改革选项，都可能遇到极大的阻力；第二，社会情绪的不断表达和持续上升，加大了改革的压力，缩小了改革的操作空间；第三，改革的复杂性增强，经济、社会、政治等问题相互交织，形成牵一发而动全局的局面。国家发改委宏观经济研究院研究员常修泽建议，改革应学会“在两个鸡蛋上跳舞”。

　　中国政法大学研究生院常务副院长、破产法与企业重组研究中心主任李曙光认为，当前改革难度比较大主要表现在三个方面：第一，利益板结化，改革会遇到各自利益集团的阻碍；第二是社会发展信息传播方式发生变化，利益集团会在第一时间对改革方案做出抵制；第三是随着时间推移，体制后遗症和并发症越来越厉害，改革难度空前增大。

　　改革需要整体布局。中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁以收入分配改革为例强调改革的整体性。他认为，收入分配改革涉及方方面面体制，如果没有整体改革布局，单独讲收入分配改革，可能很难推进。王小鲁认为，影响收入分配的突出因素有：第一，腐败造成政府与老百姓之间的矛盾以及社会的不稳定；第二，收入差距扩大和收入分配不公平；第三，政府与市场关系的扭曲；第四，社会保障与公共服务的严重短缺。如果离开这些问题谈收入分配，就可能抓不到要害，也就拿不出一个健全、完整的改革方案。

　　增强改革的协同性。国家发改委原副主任彭森指出，目前的改革，大体可分为几类：一类是围绕完善市场经济体制必须推进的，一类是围绕加快转变经济发展方式必须推进的，还有一类是围绕社会公平公正、保障和改善民生必须推进的，当然还有围绕提高开放型经济水平必须推进的改革等等。一些改革是单项的，可以相对独立地推出，还有一些改革则牵涉众多重大利益关系的调整，必须统筹规划。如资源性产品价格改革，上个月刚刚推出电煤价格市场化的改革方案就是一个单项改革方案。而实质上煤电价格的理顺和改革既涉及价格机制，又涉及铁路、电力等垄断行业改革，还涉及财税和政府职能的转换，所以煤电价格市场化改革可以设计成小配套改革。又如收入分配体制改革，这不仅是劳动工资制度改革，不能仅着眼于提高最低工资、限制垄断部门工资，更重要的是初次分配过程中如何提高效率，进一步改革生产要素价格形成机制，以及打破垄断、鼓励竞争等方面的改革；在再分配过程中，充分发挥政府的主导作用，健全公共财政体系，加大税收调节力度，建立全覆盖的社会保障体系等问题。这些改革不仅可以维护社会公正，体现社会主义本质要求，而且也是转方式、扩内需的重大举措，各方阻力相对较小，群众呼声普遍很高，推出的条件日臻成熟。这就需要设计成中央直接领导、多部门共同负责、全社会积极参与的大配套方案。

　　实现改革的重大突破

　　以财税改革为突破口。财政部财科所副所长刘尚希指出，过去我们改革计划经济体制把财税体制改革作为突破口，今天仍需要把财税体制改革作为突破口。第一，财税是整个公共治理改革的重要环节，现代国家制度的建立，核心是财政问题；第二，财税涉及公共资源配置的规则问题，没有财税体制改革，政府的公共职能配置就不可能完善，社会公平正义的问题就不可能解决；第三，现在的基本经济制度是公有制为主体，这需要通过公共产权制度改革实现，应该让老百姓享受公共资源带来的收益；第四，加强财政与老百姓的沟通，使财政预算成为约束政府行为的工具；第五，推进全行业结构性减税，重点关注小微企业减税。

　　王小鲁认为，财税体制改革涉及多个方面的问题。第一，财政公开、透明是第一步。推进全口径财政公开，需要各级政府全口径公开收入与支出细账，接受老百姓监督；第二，改革土地出让制度；第三，对垄断和资源性收益增税。如澳大利亚资源税税率为利润的30%，而我国5%的从价税折算成与利润的比率后不到15%，只有澳大利亚的一半。对垄断企业应该征收垄断利润调节税，用于增加公共服务和社会保障的投入。

　　加快推进基本公共服务均等化。王小鲁认为，农民工在城里打工，但长期没有被城市的社会保障体系覆盖，不能在城市安家落户，面临不同的待遇，这种局面影响城镇化进程，应该尽快让农民工市民化。

　　中国劳动保障科学研究院院长田小宝认为，在深化改革的过程中，着力解决影响扩大就业和提高就业质量的突出问题。积极推进社会保障制度改革，完善覆盖全民的社会保障体系，积极构建和谐劳动关系，为全面建成小康社会创造稳定的社会基础。

　　郑新立认为，尽快让民营经济进入公共服务领域，解决公共服务供给不足的问题，这项改革比较容易赢得共识。

　　从司法改革入手推进改革。中国社科院法学所宪法行政法研究室主任周汉华认为，第一，要化解现实的冲突，法治是最有公信力、社会最能接受的一种形式；第二，推动法治是巩固市场经济体制改革成果、保护市场化改革成就的需要；第三，社会对法治有高度的共识，可以减少改革阻力；第四，法治是信息化、全球化和民主化的基本趋势；第五，从法治推动改革能建立倒逼机制，打破改革动力匮乏的格局。

　　李曙光认为，司法改革是比较好的突破口。第一，要让司法独立运行，实行独立审判。当前法院行政化对于独立审判的影响太大；第二，修改宪法，建议宪法127条规定“最高人民法院对各级人民法院和专业法院进行监督，上级法院对下级法院进行监督”改成“双层级的法院”。监督实际上是对独立审判的干预。

　　以深度的行政体制改革作为突破口。汪玉凯指出：第一，政府愈来愈成为社会矛盾的中心和焦点；第二，政府管理前端与人大、司法、党政权力的划分等政治领域改革密切相关，后端与经济社会领域的治理和改革也直接相连；第三，作为公共治理主体的党政自身改革的成功与否，在一定程度上直接决定其他方面改革的成效。

　　清华大学公共管理学院院长薛澜认为，行政体制改革应当是整体系统的改革。第一，推进公务员和干部体系的改革，把政务官和事务官区分开来；第二，切实转变政府职能，加强政府规制能力，建立一套政府规制经济发展的体系；第三，保障政府职能与资源相匹配，同时提供有效的监督；第四，促进公务员职业要求与待遇相匹配；第五，改革地方党政机构设置。除此之外，要加快推进事业单位改革；把各级人大作为社会意志表达和整合的唯一的、根本的合法机制来建设。

　　国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁认为，要正确处理中央与地方的关系，在市场经济条件下给地方分权，实现地方自治。

　　明确改革时间表和路线图

　　完善社会主义市场经济是一个重大的系统工程。彭森强调，20年前的改革有一个社会主义市场经济“四梁八柱”设计的顶层设计。为了实现2020年建成更成熟、更定型的社会主义市场经济，必须毫不动摇地坚持市场化改革方向，以理顺政府与市场、中央与地方、城市与农村、经济与社会、国内与国际等重大关系为重点，全面推进各领域的改革，在一些关系全局的重大改革方面取得新的突破。

　　将适应社会主义市场经济的公共治理变革作为改革主题。汪玉凯认为，用“适应社会主义市场经济的公共治理变革”作为主题，也许更加适合下一步的改革。就改革目标而言，从目前中国的实际情况看，可以用“三清”“四权”加以概括：所谓“三清”就是十八大提出的“干部清正、政府清廉、政治清明”；所谓“四权”是指“废除特权，弘扬民权，约束公权，保护私权”。“三清”“四权”的改革目标，不仅有很大的改革容量，与政治、经济、社会等多方面改革都能够密切相连，而且又能切中时弊，目标鲜明，有很强的号召力。

　　明确改革三个阶段的路径。周汉华认为，中国改革第一个阶段是市场化改革，第二个阶段是法治建设，第三个阶段是最终的政治民主化。法治建设其实是承上启下的一个过程，实质是一个先法治、后政治的发展思路，这个思路也是周边新兴经济体以及发达国家实现政治现代化过程当中的一个普遍经验。比如，香港和新加坡，法治的实现远远早于民主的实现。

　　建立改革统筹协调机制

　　改革需要高层次的统筹协调。彭森认为，深化改革，一是靠中央的坚强领导和勇气、决心；二是要建立一个统筹体制改革的高层次、有权威的改革协调机制和工作机构；三是要加强改革综合配套的设计决策工作，更加重视改革具体路径的选择。

　　郑新立认为，改革首先要有一个综合部门推动，如果没有一个专门的、超脱利益的部门研究改革、设计改革，就很难提出一个综合改革的方案。

　　设立中央层面的改革办公室。中国(海南)改革发展研究院董事局主席、中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全指出，五位一体的改革要建立一个协调机制，建议在中央层面建立一个改革办公室，把改革落实到机构，落实到协调机制上。

　　汪玉凯建议设立一个隶属于党中 央 并 跨 国 务 院 的 高 层 办 事 机构中央改革办公室，直接由党的最高领导层领导，对改革进行整体 谋 划 ， 形 成 对 政 治 、 经 济 、 社会、文化等各类改革的整体协调。与此同时，鼓励一些地区探索综合配套改革。

　　设立中央改革协调小组。迟福林建议，第一，建立由中央主要领导直接牵头的改革协调小组，统筹决策，协调重大改革；第二，在中央改革协调小组的直接领导下，设立精干的改革协调机构，以加强改革的规划、协调和指导；第三，在改革协调机构设置专家咨询委员会，建立常态化的工作机制，组建完整的专家咨询网络体系，为改革决策提供独立、客观、专业的政策建议。

　　发挥多方面力量建立改革协调机制。国家发改委经济所副所长宋立强调，新一轮的改革，不能过度依靠政府部门，特别要强调发挥三个方面的作用：一是加强党对改革的领导；三是发挥基层的首创精神；三是要注重发挥第三方力量，包括智库、社会组织的作用，尤其是智库在改革方案研究设计中的作用。

　　(作者单位：中国改革发展研究院)

　　作者：张飞　吴攀龙