预算法修改16年仍未修正定案 被指未触及体制字号

　　有着“经济宪法”之称的预算法实施了18年，却修改了16年，仍未修正定案，最后能否最终修成正果，只能寄望于第十二届人大了。

　　从1997年开始动议修订并提出草案，2004年全国人大启动修订工作，预算法修改至今已跨越第十届、十一届两届人大，两度成立起草小组。直到2011年年底，《预算法》修正草案才提交全国人大常委会审议，2012年6月提交二审。但其二审稿在当年7月公开征求意见时引起了众多争议，征求意见逾32万条，超过个人所得税法修正案征求意见时的23万多条。

　　预算法是典型的程序法，在中国它还同时扮演着财政基本法的角色。在财政部门看来，预算法是一部关于预算编制、审批、监督等规范政府财政行为的程序法，关于财政体制方面的问题则不是预算法规范的内容；但在一些财政专家学者看来，预算法是“亚宪法”和财政基本法，既应该看重程序，也应该对税收分配和支出责任等相关财政体制进行附带说明。

　　现行的预算法，囿于制定之初的财政管理体制，更多偏向前者，也没有体现全国人大在预算中的监督作用。《预算法》修订案草案二审稿虽然在程序法层面做了较多修改，体现了人大监督和预算公开的原则，但在基本法层面仍没有得到突破，这也是二审稿引起争议的重要原因之一。

　　修改历程

　　预算法修改曾出现过两个版本的修订稿。

　　十届人大期间，预算法修订曾被列入2006年立法计划的一类法律项目，但“06版”的修订稿在征求意见中因分歧太大，未能在人大常委会上进行审议。

　　2009年，曾担任过财政部副部长的前卫生部部长高强出任全国人大预工委主任。在十一届人大任期开始不久，全国人大预工委联合财政部、审计署等部门成立了预算法修订小组，由全国人大主导，财政部和全国人大同时起草修改稿，各有各的班子、学者，修改以后，汇集到一起，进行讨论征求意见。

　　2010年初，第二份修订稿出炉，被很多人称为“10版”。这份修订稿从当年3月至5月在全国各省市自治区以及中央部门、社会团体、科研机构进行意见征求。

　　为了尽快通过，这一次《预算法》修订搁置了全面修订的设想，而是采取小步快跑的策略。通过加快修订频次，对一些亟待解决，且政策措施基本成熟，并已经付诸实施的问题进行了明确。多位学者表示，总体感觉“10版”修订力度上没有“06版”强，有一些条款可以看出是平衡后的结果。“10版”修订稿被给予厚望，最初设计在2010年8月提交全国人大常委会初审，再经过10月、12月两次常委会的审议，于当年完成三读，2011年3月全国人民代表大会上表决通过。但此后又因为一些部门之间的分歧，修订稿被推迟到2011年4月份上会初审。

　　但直到当年6月，初审的消息也迟迟没有传出。原来，此前一直由全国人大和财政部共同参与的预算法修订工作，已经被全国人大预工委移交给国务院法制办，接下来的各项工作由国务院法制办来完成并推进，最终由法制办向全国人大提交审议。

　　这个过程一直持续到2011年11月才宣告结束，国务院常委会原则通过草案，并于12月提交全国人大常委会审议，次年6月提交二审。

　　技术性修改

　　从2004年至今的第二轮预算法修改所形成的草案，在两个方面对现行预算法做了调整。

　　首先是强化各级人大对预算的审查监督。草案用“预算应当及时向社会公开”对各级政府预算提出了原则性要求，而原法对此未置一词。不过并没有对预算公开的标准（范围、时间、方式、内容、界限等）做出明确规定。

　　与此同时，为保证预算公开的完整性，草案规定，各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算，包括税收收入、国有资本经营收入、土地出让收入、政府性基金收入、政府债务收入、预算外收入等。目前已纳入预算的包括税收收入、国有资本经营收入等，财政部正在采取措施将后几项收入全部纳入预算统计口径。

　　其次，保障公众对预算的参与和监督。目前政府公共预算分两种形式编制，一种是功能分类，另一种是经济分类。预算法修订案对功能分类做了具体规定，但对经济分类并未给出具体规定。一审后，一些地方和部门建议增加关于公共预算支出经济分类的具体规定。

　　因此，二审草案增加规定，公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、基本建设支出和其他支出。以往按照功能分类无法看出具体明细的公共预算，其透明度进一步加强，公众也可以因此而看懂政府的预算报告，并参与监督。

　　其次是对超收收入的使用做出明确，年度执行中如有超收除按法律法规和财政体制规定增加支出外，都结转第二年预算，以避免地方政府对超收收入的随意支配。同时还明确，只要支出总额有调整，都需报人大常委会审批，而“06版”是提出支出总额超出预算1%以上，需报预算调整方案。这一条草案明显更为严格。

　　在一些专家看来，预算法修订案草案二审稿在程序法层面，即技术层面做了较多修改，如预算收支范围，对超收收入的处理等，但在基本法层面，预算法修订并未有太多调整。

　　财政体制未触及

　　最直接的体现是，在预算法修订前期讨论较多的地方政府发债，并没有在二审稿中出现。

　　2009年，国务院同意地方发债，但由中央代理发行，并列入省级预算管理。2011年10月，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市地方政府自行发债试点启动。

　　从中央代发债到自行发债，很多人认为允许地方政府发债将成为趋势，并被预算法所采纳。但近些年来地方政府债务急剧上升达10万多亿元，带来的问题和潜在的风险也不容忽视。

　　预算法修订一审草案中曾有地方政府发债的规定，由国务院确定地方举债限额，经全国人大批准，省级政府依照限额举债，作为赤字列入本级预算调整方案。

　　但全国人大法律委员会经研究认为，地方应严格遵循编制预算不列赤字的原则，对地方债务应从严规范，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

　　汇总意见后，二审稿删去一审草案的上述规定，恢复现行预算法的规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

　　另外，虽然减少财政级次、变五级财政为三级是这些年预算法修订中讨论比较多的，但二审稿对财政级次也没有进行调整。

　　草案第二条规定，“国家实行一级政府一级预算，不具备设立预算条件的乡镇，经省级政府确定，可以不设立预算”。

　　有的常委提出，一些地方实行“乡财县管”，应当明确多数乡镇可不设立预算，少数有条件的才设立预算。但在调研中，法律委员会听到的确是另一种声音。不少地方提出，乡镇作为一级政府，都应当设立预算，“乡财县管”只是提高财政资金使用管理水平的一种措施，不能改变乡镇预算的性质。乡镇预算应坚持“三不变”，即乡镇预算的主体地位不变、财政资金的所有权和使用权不变、财务审批权不变。

　　预算法修订二审稿修改为乡镇一级均设立预算。同时，考虑到一些地方由县级政府代编乡镇预算的做法，增加规定：“经省、自治区、直辖市政府批准，乡、民族乡、镇本级预算草案、预算调整方案、决算草案，可以由上一级政府代编，并依照本法第十八条的规定报乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准。”

　　在一些专家看来，预算法修订案二审草案与原来考虑的内容有较大差距，尤其是在诸如上述地方发债和财政级次改革层面没有动作，因此不是一个伤筋动骨的改革，但这也是一个稳妥的办法，容易让各方接受的一个方案。

　　作者：马蔡来源经济观察报)