郭峰：房地产调控应做到“激励相容”

　　国务院在2月底出台了新一轮房地产调控政策“新国五条”，其中要求各地方政府在一季度末之前公布本地区年度新建商品住房价格控制目标。由于“新国五条”中“二手房个税从严”的相关表述引起了诸多争议，在过去一周内，大家都在等待各地“实施细则”的靴子落地。然而，除了广东省率先推出一个不温不火的“细则”外，各地能拖则拖，互相观望。虽北京、上海等重点城市在上周末推出了本地版“细则”，但在本文截稿时，仍有部分地区在观望中。

　　从地方版“实施细则”来看，除了北京开始对北京户籍单身人士加强限购外，各地 “实施细则”的新意不是很多，大部分只是对“新国五条”的响应和转发。这表明现行的房地产调控政策对于地方政府和官员而言，未能实现“激励相容”。

　　所谓“激励相容”是指这样的情况：假定每个机构和个人都是理性的经济人，都是在给定的规则之下追求自身的利益。这一点地方政府和官员当然也不例外。如果委托人[中央政府(和人民）]制定的制度，能够让地方政府和官员在追求其自身利益的同时，也自动实现中央政府（和人民）的目标和利益，那么这一制度就是“激励相容”的，否则就是激励不相容的。

　　如果房地产调控政策只为调控本地房价，没有其他对地方政府和官员的“利益补偿”，那其就不符合地方政府和官员的利益，也就不能实现“激励相容”，地方政府和官员也就必然想方设法偷工减料。

　　高房价与地方政府和官员的利益一致性至少源于两个方面：一方面，更高的房价能够催生更高地价，从而地方政府就可以得到更多土地出让金，这是学者所称的“财政激励”；另一方面，更高房价可促进更多的房地产投资，并带动其他投资和消费，从而促进本地经济增长，由于长时期“以经济建设为中心”，因此更高的经济增长就意味着更高的职位晋升概率，此即为地方官员的“晋升激励”。

　　现阶段中国几乎所有的省地市地方政府（甚至许多县级政府）把房地产视为本地区的支柱产业，都希望本地区房地产价格上涨。这种状况下，地方政府对抑制房价政策自然不情愿积极执行。

　　如果要建设性地分析中国房市中存在的“调控依赖症”，则我们就不能妖魔化地方政府和官员。实际上，追求更高的财政收入和经济增长不过是地方政府和官员为“适应”现行财政体制和官员治理体制的应对之策。具体而言，自1994年财政体制实现“分税制”改革之后，财政收入份额上移的同时，财政支出责任却出现下移，这必然促使地方政府和官员对土地财政的过度依赖，而现行的土地征收和出让制度，则为此创造了制度前提。地方政府对GDP的过度崇拜，则更是完全内生于现行的政经体制。自20世纪80年代初开始，中国地方政府的晋升标准就由过去的以政治表现为主，转变为以经济绩效为主，形成了一种以“经济增长”为标的被部分学者称为“晋升锦标赛”的模式。

　　不能“激励相容”的调控政策，则最多只能调控一时，而无法成为地方政府和官员的自发行为。例如，中央政府屡次表态要扩大房产税的试点。但是，由于房产税被认为是挤压投资性住房需求和调控房价的利器，因此地方政府对房产税的试点和开征实际上并不积极。尽管新税种的推出可扩大地方财政收入，但如果房产税的确可以调控房价，则必然会影响地方政府的土地出让金收入。因此，如果不能彻底改革目前的土地征收和出让制度，不能将房产税的试点和普遍开征与整个财税体制改革联系起来，那么扩大房产税试点对地方政府而言，必然只能是“赶鸭子上架”。

　　再如，虽房价高企可以让地方政府拥有更多的土地财政收入，但如果地方政府推高土地成本以获取更高的土地租金收入，企业成本也将随之上升，企业税前利润下降，进而也影响到地方政府的税收和本地经济增长。但这一逻辑只有在地方政府和官员的视角很长时才能够成立。在现行官员考核机制下，任期、年龄等因素的硬性限制，必然导致地方政府和官员的行为和视角短期化倾向严重。

　　因此，为了让房地产调控政策取得实效，特别是为房地产业的长期健康发展奠定基础，应该将房市调控内嵌于整个财税体制改革和行政体制改革，包括政府职能转变。一方面，调整中央与地方政府的财政分权关系，在科学研究的基础上，寻求中央与地方在财政收入上的分配比例和税源结构，同时改变财政支出的过度下移并相应调整财政职能，改变地方财政对房地产的高度依赖状况。另一方面，有必要让地方政府和官员认识到高地价、高房价和房地产片面发展对本地区经济发展的副作用，但是，更重要的是优化政绩考核体系，依靠制度约束其短期行为。

　　作者系上海新金融研究院研究员

　　来源：上海经济评论-东方早报

　　作者：郭峰