汪茂昌：防范地方债务风险，打开账本算清账

　　2008年以来，随着国家4万亿元投资计划的实施，地方政府性融资平台公司如雨后春笋般涌现，地方政府债务也急剧膨胀。地方政府债务规模和风险引起管理层高度重视，自2010年以来，国务院、国家各部委就清理地方政府性融资平台，规范地方政府举债行为和防范政府债务风险出台了多项文件，2011年国家审计署按照国务院安排对全国地方政府性债务进行了全面审计。但国内外对地方政府性债务规模有多大，风险是否可控争议不绝于耳，仁者见仁，智者见智。

　　笔者认为，我国地方政府债务最大的潜在风险在于：地方政府债务不透明，不规范，是一本糊涂账。一是债务数据统计口径不一，规模不清。虽然2011年国家审计署对全国地方政府性债务进行了拉网式的审计，但也只是掌握了大致债务规模，真正债务规模到底多大也没有准确的数据，这也是引起国内外争论的原因。有两方面原因导致债务规模不清。一方面是统计口径不统一。由于地方政府债务不是通过政府直接举债，而都是通过融资平台公司进行举债，哪些债务属于政府性债务，由于没有统一标准，统计数据随意性较大。另一方面是平台公司举债多样化，有些表外债务以及或有债务在账务上没有客观反映。由于平台公司都采用多样化方式进行融资，有债务类融资模式如银行贷款、企业发债等，权益类融资方式如权益类信托、产业投资基金等，另外还有融资租赁等表外类融资方式。在企业的财务报表上，往往只能反映出债务类负债，而像权益类以及表外类潜在负债却没有体现。因此，按照报表统计的负债数据肯定要小于真实数据。二是平台公司资产大而不优，大而不实。从账面上看，很多地方融资平台公司资产规模都很大，但是仔细分析就会发现很多资产都是无效资产多，优质资产少，像城市道路、广场、公园等公益性设施以及医院、学校、行政机关办公楼等公用资产，这些资产不仅不会对公司贡献任何现金流和利润，而且还需要养护成本。同时有些资产估价过高，账面价值远远高于市场价值。因此，很多平台公司资产存在“虚胖”现象。三是债务抵押物高估，变现能力弱，期限不匹配。平台公司债务抵押物主要有土地以及一些固定资产，这些资产普遍存在高估现象，并存在土地违规抵押融资，同时大部分抵押物变现周期、资金量往往与债务偿还期、偿还量不匹配，蕴含偿债风险。四是一些地方资金使用管理不够规范，存在项目资金挪用现象等。

　　由于地方政府债务的隐蔽性和不规范性，“黑天鹅”会随时飞来，防不胜防，引发系统性金融风险，应引起相关部门的高度重视。要有效防范地方政府债务风险，首要任务就是要打开地方政府债务账本，算清账。一是要建立全口径地方政府债务统计和管理体系。中央政府要有专门部门负责地方政府债务的统计和管理，研究建立科学的债务统计和管理体系，对全国地方性债务实行全部口径动态管理。同时还要加大审计力度，要把报表上无法显示的潜在债务纳入统计数据，真正摸清楚地方政府债务规模。二是要积极探索地方政府公开举债机制。按照我国的《预算法》，地方政府是不能举债的，但是地方政府承担建设大量市政基础设施以及提供公共产品的任务，地方当期财政收入远远无法满足建设资金的需求。地方政府变相举债是不争的事实，大家都心知肚明。与其掩耳盗铃，不如实事求是地建立一套科学指标体系，允许地方政府公开透明规范地举债，使地方政府债务数据公开化。三是要改革当前中央与地方财政收入分配机制，建立地方政府财权与事权相匹配的财税分配体制。分税制实行十几年来一直未变，但我国经济发展和财政收入都发生了巨大变化，财税分配应当做相应调整，应当适当增加地方政府财力，是地方政府财权与事权基本相适应，从根本上消除地方政府违规举债的内在冲动。另外，还要规范地方政府举债担保行为，真正做到债有所偿。

　　只有打开地方政府债务这账本，把账算清楚，摸清家底，才能做到有备无患，有的放矢地制定科学的债务风险防范措施，有效地防范地方债务系统性风险。

　　来源：学习时报

　　作者：汪茂昌