2003年之前的金融分权和集权
1994年是我国金融体制从分权到集权的转折点。1994年之前的金融分权之所以能够发生，首先缘于金融体系功能的确立和转变。在计划经济时代，我国仿照苏联形成了所谓“大财政、小银行”的体制，即财政体系而非金融体系担当了分配资源
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从1979年开始，两个事件确立和加强了金融体系的功能，进而改变了“大财政、小银行”的体制：一个是1979年国务院批准的“拨改贷”试点，即允许建设银行试点将财政用于基本建设的拨款转为贷款。国务院随后又决定，从1981年起，凡是实行独立核算、有还款能力的企业，进行基本建设所需的投资，除尽量利用企业自有资金外，一律改为银行贷款。另一个是1979年10月邓小平关于把财政拨款制度改为银行信贷制度，把银行作为经济发展、革新技术的杠杆的讲话，这使得计划经济时代只发放短期信贷的银行机构开始转向了长期的固定资产投资信贷业务。
在银行信贷资金取代了财政资金成为固定资产投资的主要资金来源之后，地方政府就有了“套取”银行信贷的动机。不过，这种动机的实现还得依靠两个条件：“自下而上”式的金融改革和雏形未现的中央金融管理体制。1994年前的金融改革具有典型的“自下而上”的特点，这为地方政府介入金融资源的调配提供了便利。
首先，在银行体系中，1979年以后陆续成立的中、农、工、建等国有专业银行均形成以区域为核心的“块块”结构，地方分支行的权力极大，而地方政府对这些地方分支行又有很大的影响力，甚至有人事任免权。
其次，各地出现了大量由地方政府批准设立的非银行金融机构，尤其是信托公司。这些信托公司名为经营“信托”，实则都在做“信贷”，即通过吸收存款和同业拆借资金用以发放贷款。一些地方政府为了使地方所属的信托投资公司扩大融资规模，甚至公开下文要求地方管辖的企事业单位将自有资金和专项资金放在信托投资公司的账户上。
再次，包括货币、债券和股票市场在内的各种金融市场都是“自下而上”发展起来的。除了中央认可、地方管理的上海和深圳交易所之外，各地成立了数量众多的证券交易中心、资金拆借市场，这些中心和市场有的是人民银行省市分行出面组建的，有的是地方政府单独或者与企业共同组建的。
在财政分权的格局下，“自下而上”式的金融改革造就了金融分权，而中央金融管理体制尚未确立则大大加强了分权的程度这非常类似于大萧条前美国的情形。在1992年10月国务院成立了证券管理委员会和中国证监会之前，当时的中央金融管理体制实则为中国人民银行一家机构对信贷和非信贷业务、银行和非银行金融机构以及各种金融市场实施管理。但是，这种管理的效力至少因为两个原因而被大大削弱了。
首先，人民银行的组织架构也是仿照国有专业银行的做法，实行由上至下、以行政区域为主的管理架构，在省、自治区和直辖市设立分行，在地区一级设立中心支行，市县设立支行，这些分支行具有很大的权力，而地方政府又对人民银行的这些分支行有很大影响。其次，尽管通过设立中国工商银行剥离了人民银行办理的信贷和储蓄业务，但是，“政企不分”依然是主要特点，突出表现在人民银行广泛地参与到各种金融市场的设立和管理中，并利用畸高的法定存款准备金率参与到了信贷资金的分配中。
金融权力的上收始于1993年对混乱金融秩序的清理整顿，包括对信托公司的全面清理、证监会对各地证券市场的整顿以及当时的国家计委对企业发债权力的上收。不过，系统性、彻底的收权来自1993年12月25日国务院根据十四届三中全会精神做出的《关于金融体制改革的决定》。在这个决定中，明确指出要建立“强有力的”中央银行宏观调控体系，要建立“统一开放、有序竞争、严格管理”的金融市场。
之后，1995年的《中国人民银行法》确立了币值稳定乃央行首要职责，严禁央行向各级政府部门提供贷款；1995年的《商业银行法》则要求强化统一法人体制，实行严格的授权授信制度，并确立了分业经营的原则，不准参与信托、保险、证券业务。1997年亚洲金融危机之后，在继续收拾过去遗留的巨额呆坏账、继续清理信托公司和各地证券交易中心的同时，开始了艰巨的国有商业银行改革任务。直至2002年第二次全国金融工作会议召开，明确了国有独资商业银行改革是金融改革的重中之重，改革的方向是按现代金融企业的属性进行股份制改造。
从1993年开始治理整顿直至2002年，金融约束体制基本建立，中国的金融体制具有了金融约束论所描述的所有典型特征：第一，虽然利率管制一直处于不断放松的过程中，但存款利率上限和贷款利率下限没有取消，存款上限一直高于通货膨胀率这也是得益于当时全球性通货紧缩的背景。第二，过度竞争受到限制，不仅银行的准入受到限制，而且金融市场，尤其是与银行贷款业务直接竞争的债券市场处于被抑制的状态。此外，除了外国直接投资（FDI）之外，资本项目受到严格管制。第三，中央对地方调动金融资源的能力实行了严格的约束，包括整顿地方金融机构，严格限制地方新设金融机构，加强对信贷规模和金融市场融资的控制等。
金融约束体制的建立促进了金融深化，同时扭转了前期金融分权造成的信用膨胀和通货膨胀倾向。从1994年开始，“超贷”现象得到迅速纠正，贷存比自此一直小于100%；而M0/GDP也一改之前不断上升的趋势，自1994年后（除了亚洲金融危机期间）就不断下降。“超贷”现象的改变和M0/GDP的下降反映了一个基本事实：地方政府通过金融分权“倒逼”货币发行的机制得到纠正，信用膨胀乃至通货膨胀压力得到控制。
金融约束的弱化：2003年以来的金融分权倾向
以2003年中国银监会的成立为标志，我国金融管理体制正式形成了“一行三会”的分业经营、分业管理的架构。此外，由于历史原因（也有部委间争权的因素），其他一些部委也参与到对某个市场（如国家发改委对企业债）、某类金融机构和业务（如商务部对融资租赁）的金融管理中。当然，财政部在金融管理中的地位是不言而喻的，尤其在增长型财政体制下更是如此。于是，“一行三会”以及各个部委就形成了所谓的“条条”。
这些“条条”与地方政府的“块块”的博弈构成了2003年以来我国金融体制的基本特征。不幸的是，由于新世纪以来发生的诸多变化，尤其是在2009年慌张的“4万亿”和其背后极度宽松的货币金融政策之后，“条条”越来越无法约束“块块”。
“条条”对“块块”约束的弱化首先是因为加入世贸组织（WTO）带来的更大力度的对外开放。进入新世纪以来，学者越发关注一个现象：经常项目和资本项目的“双顺差”。自2000年以来我国就呈现系统性的“双顺差”，其规模增长自2003年以来尤为显著。“双顺差”说明，通过资本项目顺差（主要是FDI）进来的资本并非国外储蓄，即实物资本的输入，而是纯粹金融意义上的“金融资本”。对于这种金融资本的输入，以往将之解释为我国金融体系的低效率。但是，结合前面财政体制的分析，金融资本的输入更可能是地方政府绕开金融约束、用土地来吸引资本的结果。
“条条”对“块块”约束的弱化还来自于“条条”之间的竞争。“条条”竞争实质是部委间权力的争夺这说明“条条”和“块块”一样都是经济人。以非金融企业债券为例，在发行方面主要由中国人民银行（通过银行间市场交易商协会）、中国证监会和国家发改委分管，在交易方面由人行和证监会分管银行间市场和交易所市场。
在2005年之前，非金融企业债市场除了证监会管理的少量可转债品种之外，几乎完全由发改委管理的企业债垄断，市场几无生机。“条条”之间的竞争始于2005年央行推出短期融资券，当年债券存量飙升，增速高达150%以上。2009年人行推出中期票据后，进一步产生了刺激效应，因为中期票据与发改委的企业债以及证监会推出的公司债在属性上并无太大差异。
“条条”间的竞争是我国非金融企业债在2005到2012年短短的7年间翻了20多倍的主要原因，此间央行管辖的短期融资券和中期票据在市场中的份额由0上升到57%强，证监会下属的债券品种份额也有显著上升，而发改委的权力空间被压缩了。那么，“条条竞争”是谁得利呢？“块块”！数据显示，地方国企发债的份额从2005年不到24%上升到2012年的近43%，地方国企发债中又有一半左右是地方融资平台的“城投债”。另一方面，我国的债券市场显然不是为民企服务的，包括民企在内的其他企业发债份额只有不到7%。
金融创新也是金融约束弱化的重要因素。进入新世纪以来，我国金融创新的步伐逐渐加快。这一方面是因为“条条”竞争，一方面是因为各地政府“自下而上”的金融改革。这些创新产生的直接结果就是中国式的“影子银行”。影子银行的概念肇始于2007年美国次贷危机初现端倪之时，其实质为在银行信贷之外发生的信用创造机制。
我国的金融体系以传统银行业为主导，因此，影子银行实质是“银行的影子”，包括银行理财产品、信托产品、票据融资等。这些产品虽然有些不被计入信贷科目或不被纳入广义货币统计，但是，它们都在银行部门的资产负债表上。统计我国银行部门对同业的资产和负债就可以大体计算“银行的影子”究竟有多大规模：我国银行部门对金融机构的净债权自2009年底的2万亿飙升至2012年12月的10万亿，占银行部门总资产的10%强。
最后，“条条”无法约束“块块”就在于与土地财政相伴的土地金融。从统计上看，直接发生的土地金融包括土地贷款、房地产企业开发贷款、个人按揭贷款等。在人民币信贷中，房地产贷款大约占18%，占中长期贷款的比重在1/3左右；在房地产贷款中，2/3左右是住房贷款（主要是个人按揭贷款），地产和房产开发贷款分别为8%左右和25%左右。
虽然这种计算已经表明土地金融的规模不可小觑，但它实际上忽略了一个基本事实：我国大部分的信贷，甚至是非金融企业债券的基础都是以土地为抵押、质押的，并且，即使是非土地抵押、质押贷款的贷款也会因为土地价值而发生波动这一点在发生危机的国家已经被证明过无数次了。
需要强调的是，近些年地方主动开展的“自下而上”式的金融改革和创新是金融约束弱化的重要原因。例如，过去几年各地政府再次如上世纪80、90年代那样大力兴办各种交易场所；在此次全球危机之后，各地政府打着解决小企业融资难的旗号兴办了包括小贷公司在内的各类地方金融机构。同时，受到地方政府控制的城市商业银行、农村商业银行、农村信用社等也纷纷加入到金融创新的行列中来，例如，根据社科院金融所财富管理研究中心的跟踪分析，这些以往名不见经传的金融机构是2009年以来银行理财产品重要的发行群体。
当前中国财政分权和金融分权的体制正在导致经济增长的不可持续性，更为严重的问题是，这种体制正在形成潜在的、越发不可忽视的系统性金融风险。
（作者为中国社科院金融所副所长、研究员）
作者：殷剑峰来源第一财经日报)
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