今年以来，财政支出压力就一直困扰着中国经济。随着经济增长持续放缓，加之增值税改革与结构性减税的滞后效应，财政收支压力矛盾进一步凸显。在增量财政资金难有大幅增长的背景下，新一届政府不得不将未来政策重心指向“存量”。前不久的国务院常务会议强调要研究激活财政存量资金，提高资金使用效益。而随后财政部也拟将《财政资金支付条例》立法，以解决因财政资金拨付的“账面数”与“支付数”不同步所导致的财政资金沉淀问题。
一般而言，国库作为流动性功能账户，存款越少说明资金运用效率越高，且税金比较低。据审计署日前公布的数据，2012年中央104个部门本级有396.4亿元结余结转资金；18个省级政府设立的财政账户多达478个，存款余额相当于其国库存款的44%。然而，我国政府国库存款余额高达3.23万亿元，政府财政专户的资金余额也已达到1.42万亿元。国库存款是指在国库的预算资金(含一般预算和基金预算)存款；而财政专户则是财政部门在商业银行或其他金融机构设立的预算外资金专门账户，用于对预算外资金收支统一核算和集中管理。
长期以来，由于财政专户的复杂性、名目繁多，且政府对这部分存量资金的使用情况疏于监管，导致政府财政拨付资金使用效率低下，造成巨量存量财政资金。以广东省为例，根据2012年广东省审计厅的审计结果，一些政府部门专项资金(基金)长期闲置，如广东省科技厅闲置的专项资金高达3.1亿元；农业厅闲置专项资金达3619.5万元，其中1700多万元闲置的时间长达七年，成为趴在财政账上的“沉淀资金”。
相比中央财政收入的大幅下滑，地方财政收入则受益于房地产市场成交额的大幅增加。然而，从“收”和“支”的矛盾看，地方财政压力也并不小。一方面，地方政府的债务风险不断攀升。2008年国际金融危机以来，以地方政府为主导的投资扩张，使得一些地方政府通过表外贷款、银行间债务融资等形式与其对接，大量资金流向了地方融资平台、房地产贷款，导致政府负债率大幅上升，资产负债表出现明显恶化。国家审计署审计结果显示，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增长12.94%。特别是以地方政府为主导的城镇化战略提速，也给地方政府带来了非常大的财政压力。据相关测算，“十二五”期间城镇化催生的地方政府公共投资规模将达30万亿元，根据2013年预算草案报告，2013年地方财政收入合计11.5427万亿元，地方财政支出总量为11.8927万亿元，地方财政收支差额达到3500亿元，刚性支出压力日益凸显。
另一方面，地方政府未来偿债收入来源吃紧。尽管近些年来靠卖地的收入并未减少，但由于不断攀升的拆迁成本，地方政府土地的净收益也出现明显减少，难以覆盖债务本息。2012年地方政府土地出让获得2.7万亿元，因国有土地出让所支付的金额却高达2.8万亿元，其中征地拆迁补偿以及补助征地农民金额接近2万亿元。地方政府的大量增量资金不仅造成普遍性的结构性产能过剩，也导致投资效率和资源配置效率的大幅降低，以及财政资源的错配。
可见，我国财政的存量风险不仅来自于收支的矛盾，更来自于结构性的错配和大量资金的闲置和浪费，未来中国必须以“全口径预算”为突破口推动新一轮财政体制改革。所谓“全口径预算”是指，不仅将政府预算内资金和预算外资金的全部收支都纳入预算管理中，而且包括政府性债务和或有负债的监管，是真正意义上的完整的政府预算。要在政府一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及社会保障预算之间形成统一和均衡，建立规范透明的资金往来渠道，同时尽可能把专项资金变为预算内资金，纳入公众的监督范畴。
针对“土地财政”以及地方债务风险问题，需要积极推动财政分权改革，重新调整中央地方财权事权分配，逐渐改变以地方政府融资平台为主体、以土地储备作为抵押支持、以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式，开辟地方政府新的财源来取代“土地财政”。只有这样，在中国式财政分权体制(纵向竞争)和地方竞争体制(横向竞争)双重背景下所导致的存量资产配置扭曲和效率低下的深层次问题才可能得到解决。
国家信息中心预测部 世界经济研究室副主任 张茉楠
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