城乡严格分治的二元户籍制确需改革，以加快农村富余人口市民化进程。但是，国情实践和经济政治理论的内在逻辑都表明，在中国城镇化与新农村建设进程中，农村富余人口何时进入何种类型的城镇有待进一步研究，我们认为有必要设置有适度约束的“目标城市”的准入门槛，按城镇化三阶段稳健有序地推动户籍制改革，推动农村富余人口市民化，从而促进城乡协调发展。
需对农村富余人口获得城市户籍做适度约束
在城镇化与新农村建设进程中，对农村富余人口何时进入何种类型的城镇需给予适度限制，这就是“目标城市”的准入门槛。之所以设置“目标城市”准入门槛，理由有五点：
其一，与城市最优规模原理有关。城市规模增长的平均成本呈现“U”形曲线，随着城市人口的不断扩张，城市规模增长的平均成本由降而升，当人口进一步增加时，交通、公共安全、就业与社会服务等支出增加，导致城市不堪重负。因而，城市当局对入城人口规模总会适度控制，由此在一定层面上衍生出“目标城市”的准入门槛。
其二，与中国庞大的人口转移基数有关。城市最优规模的人口控制原理也适用于美日韩等发达国家，但这些国家并未在城市化进程中设置“目标城市”的准入门槛，为何偏偏要在中国设置门槛？这与中国庞大的人口转移基数有关。数据预测，2020年我国全国人口总量将达14.5亿，要达到70%的城市化率，需转移3.6亿农村富余人口。如国允许基数如此庞大的人口绝对自由的选择迁移城市，人口洪流有可能冲击正常的经济社会秩序。
其三，与城市群也难以规避迁移洪流的冲击有关。国际经验显示，依靠城市群可吸纳更多人口，减轻转移洪流的冲击，但无约束的自由迁移依然会导致危机。以韩国的城市圈为例，虽然首尔大都市圈可吸纳2500万人口，但韩国总人口只有4882万，故韩国不必对迁移人口作“目标城市”的限制。但若中国1/5人口(约2.7亿人，是首尔大都市圈人口的10倍多)在短期内向“长珠环”等任意一个大城市群“潮涌”，其给城市群秩序带来的冲击可想而知。如此看来，依赖城市群也难以规避无约束的自由迁移人口洪流的冲击，人口转移基数庞大的国情要求宏观当局的政策思维作相应转换。虽然美日韩等国在城镇化进程中并未对转移人口设置入城的硬约束，然而在中国城市化相当一段时期内，合理设置“目标城市”的门槛确有必要性。
其四，与行政级别较高的直辖市最有可能受到特大迁移洪流冲击的机理有关。由于区域地理和资源禀赋差异，加上大国经济起飞过程中的区域政策倾斜，致使中国经济和公共服务发达的特大城市基本上分布在沿海地区，四大直辖市中仅重庆在内陆。在城市发展仍然严重依赖行政影响的现实背景下，行政级别高的城市易获战略资源和区域政策支持，相应地形成基于城市行政级别差异的公共服务与发展机会，从而导致直辖市对农村迁移人口的吸引力远高于其它类型的城市。在此情境下，未来一段时期，农村富余人口的最大迁移洪流可能向行政级别较高的直辖市奔涌，这无疑会给该类城市的经济社会秩序带来更大挑战，故需设置合理的“目标城市”门槛加以规避。
其五，与新农村健康发展相关。即使中国未来的城市化率达到70%，其时仍有4.35亿的农民。所以，无论在城市化加速期还是完善期，新农村建设都应是经济社会发展的重要战略任务，人口转移政策不能阻碍新农村发展，应形成城乡同步发展的局面。若无“目标城市”的适当约束，农村人口迁移洪流不但影响城市秩序，也可能影响部分省域的新农村建设。一定程度上，虽然可通过公共政策或市场机制，引导大学生村官和市民携带资本技术下乡，但国情约束导致当前“非转农”市民尚难获得完全的农村户籍，大学生村官也同样面临在农村“落地不生根”的窘局。因而有必要通过合理的“目标城市”门槛来控制极不平衡的跨省域农户迁移洪流，消弭对新农村建设的负效应。
按城镇化发展三阶段逐步推动农村人口市民化
在中国城镇化过程中设置“目标城市”具有必要性，但这并不意味着每个城市都始终设置迁移约束，相反，应按城镇化发展三阶段(城镇化率达到30%时，表明城镇化进入加速期，城镇化率达到50%时为基本完成期，城镇化率达到70%时表明城镇化实现)逐步打开“目标城市”之门，促进城市化与新农村协调发展。
首先，在中国城镇化已进入加速期，且部分区域大中城市体系建设已基本完成，城市之间的差距已逐渐缩小的情况下，应全面放开中小城市落户限制，打开“中小城市之门”，为促进农村富余人口融入城镇体系提供制度动力。
其次，在城镇化尚未实现的基本完成期，打开部分直辖市和所有副省级城市之门。城镇化进入基本完成期后，由于城乡公共服务水平接近均衡，农民基本普享与城市文明同水平的乡村文明，甚至在生态文明方面有比较优势，因而那时部分直辖市和所有省会城市向迁移人口打开“城门”，让其自由获得城市户籍。
最后，在城镇化实现期，仅特殊性质城市仍需保留一定的准入门槛外(如出于非传统安全因素、国防发展和政治需要)，其它所有城市均应无约束地开城移民。
国情实践和经济政治理论的内在逻辑都表明，“开城移民”与中国二元户籍制改革、城镇化阶段三者相协调的总体逻辑关系表现为：从城镇化加速向基本完成期迈进阶段，开启二元户籍制到基本一元化的破冰之旅，完全打开中小城市之门，打开部分省会城市和副省级城市之门；从城镇化基本完成向成熟期迈进阶段，实现基本一元化的户籍制，打开副省级城市与部分直辖市之门；进入城镇化完善期，实现基本一元化的户籍制，除特殊城市外打开所有城市之门。
(作者单位：南开大学周恩来政府管理学院)
作者：马先标
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