本报记者 周潇枭 北京报道
近日，审计署公布了对地方政府性债务的跟踪审计结果。报告指出，审计的9个省本级和9个市本级政府，从2013年6月底至2014年3月底，其债务余额增长3.79%；相比2013年前6个月的平均增速下降了7%。
审计中发现一些问题。如省本级债务借新还旧数额较大，个别地方仍存在违规使用借债资金，采用私募、非公开定向融资工具等“隐蔽”途径举债等问题。
报告指出目前政府性债务管理制度不健全。比如，各类政府性债务分别由财政部不同业务司局负责，未归口统一管理。
有业内专家对21世纪经济报道记者表示，地方政府性债务管理，可借鉴国债管理机制，技术上问题不大。存量债务如何处理，哪些部门可以举债，债务如何管理等，涉及到部门利益调整的，比较棘手，需要总体方案。
债务管理需顶层机制
6月24日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上，审计署审计长刘家义作了《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，提及了对地方政府性债务的跟踪审计。
审计发现，财政部等部门和相关地方加强了债务统计、对账及风险分析预警等工作，地方政府性债务增长有所放缓。但也有一些问题。
比如，政府性债务管理制度尚不健全。目前，各类政府性债务管理分别由财政部不同业务司局负责，尚未归口统一管理。审计的9个省本级和9个市本级中，2个未制定政府性债务综合管理制度，9个未制定政府性债务风险预警制度。
国家行政学院经济学部教授冯俏彬对21世纪经济报道表示，财政部现在按业务条线划分为不同司局，条线上的债务也是归业务司局管理，比如基础设施这块的债务归经济建设司管，农田水利这块则归农业司管。
除了中央部委层面缺乏统一管理，地方政府的债务也散落在不同部门。财政部副部长王保安曾公开表示，地方政府举债融资不规范，多头举债，举借主体多达15.4万家，涉及省、市、县、乡各级政府机关、事业单位、融资平台公司和一些国有企业。
冯俏彬直言，现存的债务如何处理，哪些部门可享有举债权，这都需要中央进行总体规划。
中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华对21世纪经济报道记者表示，国内缺乏一个债务预算，这个预算要跟投资项目规划放在一起，债务预算要考虑清楚，接下来几年政府有哪些资本性支出，还债资金从哪里来。
还债的土地依赖
审计还发现，省本级债务借新还旧数额较大。2013年6月底至2014年3月底，9个省本级为偿还到期债务举借新债579.31亿元，但仍有8.21亿元逾期未还。相对而言，9个市本级由于2013年土地出让收入增长，债务负担有所减轻。
据审计署报告，市县政府的债务负担更重。截至2013年6月底，省级、市级、县级政府负有偿还责任的债务分别为1.78亿元、4.84亿元和3.96亿元，占地方政府性债务的比重分别为16.3%、44.5%和36.4%。
其债务增速也较快。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务，约年均增长19.97%，三级政府年均增速分别为14.41%、17.36%和 26.59%。
从现实来看，省级政府集中了比较优质的税收资源，债务负担相对较轻，但仍然有逾期债务。如日前，国内首份针对省级政府（广东省）的评级报告，虽然给了广东省AAA最高级别的信用等级，报告仍然指出要密切关注其逾期债务。
截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额，占三级政府负有偿还责任的债务余额的37.23%。2013年土地出让收入的增长，使得市级政府债务减轻，是否具有可持续性呢？
汪德华直言，目前房地产和土地市场降温，这会加剧市县政府债务风险，今年下半年可能就会让人担心。
关键要控制风险
审计发现，2013年6月底以来，4个市本级违反合同约定将108.62亿元债务资金用于房地产开发、项目资本金或其他项目建设等。此外，4个省市本级还通过非公开定向融资工具、私募债等新方式举债69亿元。
中央多次表示，地方债要“修明渠，堵暗道”。财政部2014年预算报告明确表示，未来将形成以地方政府债券为主的举债融资机制。
近几年，随着中央加大对融资平台从银行贷款的控制，地方政府举债已从信贷转向非信贷，如信托、BT、私募等更隐蔽的通道。
这些渠道的融资成本往往比较高。据统计，2012年借助企业信用通过融资平台公司发行企业债等融资年化利率达8%，通过“影子银行”等融资成本更高，如信托融资的年化成本大多在10%以上（最高24.4%），政府回购融资年化综合成本大多在20%以上（最高42.4%）。
冯俏彬表示，债务管理方面，关键要控制风险。政府可以应用多种融资手段，但要充分考虑偿债资金来源。提高举债融资过程的透明度，非常关键。（编辑 马娟）
作者：周潇枭
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