马蔚华建议规范政府债务清理 妥善保护银行债权

　　关于规范政府债务清理、妥善保护银行债权的提案

　　全国政协委员 永隆银行董事长 招商银行前行长 马蔚华

　　[提案摘要]

　　继全国人大审议通过预算法修正案之后，国务院颁布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，为地方政府债务管理提出了明确的政策框架和

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• 招商银行

　　一、主要背景

　　2014年10月2日，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称“43号文”），该文件的颁布具有战略性的历史意义，旨在解决沉疴已久的地方政府债务“堰塞湖”，规范政府举债机制，切实防范并化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展；引入社会资本、转变融资模式，提高政府债务的透明度；加强社会监督，提高资金的使用效率；推动地方政府部门从市场经济的重要参与者转变为公用事业、公共服务的提供者，促使地方政府职能全面归位。

　　在此背景下，各地对政府平台债务开展了全面甄别清理工作，以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性存量债务进行分类认定。对地方政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。地方政府将政府债务分类情况于2015年1月5日前上报国务院批准后，分类纳入预算管理。

　　二、主要问题

　　43号文件下发后，招商银行积极配合地方政府进行债务核对、分类、认定工作，加强与各级政府部门沟通，共同推动债务清理工作的顺利进行。但由于本次分类工作涉及面广、复杂性高，银行在本次债务清理过程中面临一些困难，可能影响后续信贷政策的连贯性，具体如下：

　　第一，政府债务总量一直未公开，政府债务审计结果难以获取，分类认定范围不明确；

　　第二，债务分类认定标准、分类清理的结果及进展不透明，银行目前获知的分类结果均为通过非正式渠道口头沟通取得，债权、债务人的沟通机制不畅；

　　第三，债务清理过渡期的政策不明确，目前处于政策空白期，银行对政府融资的后续政策制定缺乏必要的依据，不利于存量债务及在建项目的正常融资；

　　第四，部分实质为政府融资的债务安全性难以得到保障，尤其是低层级的政府债务、类平台债务在本次债务分类过程中难以纳入政府负有偿还责任的债务范围，也未制定债务风险化解措施，可能会引发债务偿还风险。

　　三、相关建议

　　为顺利推进地方政府债务清理工作，稳步实现政府债务融资模式的转变，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。现提出如下建议：

　　1、增强政府债务清理分类信息的透明度，构建债权人与债务人间良好的沟通机制。明确政府债务认定口径，向社会公众完整公开全国、各级地方政府、各省市行政区的政府债务总量结构信息，向有关债权人如实公开每一笔债务的分类结果。使债权、债务人在信息对称、摸清底数基础上开展融资合作，采取针对性的措施，循序渐进，分类处理，合力实现地方政府债务清理的平稳过渡。

　　2、妥善处理存量债务，保护银行等债权人合法权益。一是对于实质用于政府各类项目建设的融资，如平台企业担保融资、垫资建设等，建议纳入本次债务清理分类范围统筹考虑。二是对于未列入政府负有偿还责任的债务，特别是项目自身运营收入不足以还本付息的，积极引导地方政府通过注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。银行也可在共同商讨的基础上，通过调整授信期限、还款方式逐步化解存量债务风险，构建良好的银政关系，支持地方重大项目建设。三是对于政府负有担保和救助责任的债务，建议明确政府有关责任实现的比例、程序，基于契约精神妥善落实政府担保和救助责任。

　　3、尽快明确过渡期平台后续融资政策，保障在建项目和新建项目的后续资金支持。在政府债务改革过渡期内，仍有相当部分政府债务需通过政府融资平台举借。但存量项目及新建项目的后续融资政策尚不明朗。一些问题诸如哪些领域的哪些项目可以继续通过平台融资、是否继续纳入财政预算等，虽在43号文和《地方政府性存量债务纳入预算管理清理甄别办法的通知》（351号文）中有所述及，但具体标准、名单尚未完全明确，使商业银行在过渡期政府债务投向上存在困惑。建议有关部门尽快明确过渡期内的债务续做政策，尽早公布政策允许继续通过平台企业举借政府债务的在建项目名单，明确新建项目的融资途径，理清责任、风险，保证重大项目的正常融资及建设。

　　4、完善政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership, PPP）模式配套制度，加强法律支持和金融监督。43号文提出在城市基础设施和公益事业建设中推广PPP融资模式，财政部也已陆续发布PPP模式的制度、操作规范及示范项目，但该模式的推广还需要在法律法规、金融监管等方面进行配套完善。建议一方面，完善相关立法，明确政府、社会资本在项目融资、建设、运营、管理、移交等全生命周期的权责利，保障社会资本合理收益和法律权利，疏通项目股权转让退出渠道，避免地方政府滥用权力，消除社会资本投资公益事业的制度和心理障碍；另一方面，加强金融监管，防范政府债务以PPP形式“变脸”、“异化”，明确特殊目的主体（SPV）的合规交易结构，对名为企业债务，实为政府债务的交易结构进行有效监管，真正从根本上解决政府债务问题，减轻财政负担。