第三节 我国农村财政问题透视
一、当前财政支农与农村金融政策特征
(1)从保证投资总量到优化投资结构。据统计，1980～1997年国家财政用于发展农业的支出（不含农村救济费）年递增10.04%，其中农业基本建设支出年递增11.96%。据初步统计，到1998年底，中国农业银行与农业和农村经济相关的贷款余额超过了1万亿元，全国农村信用社的农业贷款余额和乡镇企业贷款余额达到6420亿元。经过一个时期的努力，中国农业投资在量上的制约得到一定程度的缓解。随着农业增长方式的转变，目前需要优化结构，加大对农业科技的支持力度。据对江苏省农业投资情况的调查，1997～1999年三年时间里，省级财政支农支出总额分别为7.3亿元、7.44亿元和8.05亿元，而用于省级农林牧三项产业的事业费总数仅为8751万元、10635万元和11439万元，所占比例分别为12%、14.3%和14.2%；扣除人头费和教育事业费，真正用于农业科技推广的仅为4613万元、5884万元和6016万元，所占比重分别为6.3%、7.9%和7.5%。
2.从支持产中转到向产前、产后延伸。目前农产品产量的增长并不一定带来农民收入的提高，而是取决于农业生产的经济效益。中国农产品市场体系尚不健全，信息质量不高，信息面不广，农民对市场的判断力也不强；农产品品质总体较低，不适应市场需求，缺乏国际竞争力；农民的组织化程度和市场参与能力都比较低。这些都制约着农业经济效益的提高和生产结构的调整。国家财政金融要在继续搞好农业基础设施建设和植保及畜禽疫病防治的同时，采取多种形式向产前和产后延伸：着力繁育并推广良种以提高农产品品质；继续支持农业产业化经营发展；加强信息建设、农产品质量体系建设和农产品市场体系建设；发展农产品储运加工产业。
(3)从推动生产发展到拉动农村社会需求。过去几十年中，财政金融政策的实施都是以促进农业生产、提高农产品产量为出发点。随着社会主义市场经济的发展，市场化程度的提高，农业的发展由受资源约束转为受资源和需求双重约束，受国民经济大环境影响也越来越大。财政金融政策开始转向促进农村消费需求，这不仅有利于农产品的就地销售，更有利于开拓农村市场，从而推动整个国民经济发展，反过来也提高了农业生产的经济效益。通过发行国债，国家加大了对农村基础设施的投资，也改善了农村的消费环境；面向农户的小额信贷，也逐步增加了促进农民消费的内容。
(4)从间接融资到直接融资。随着市场化进程的推进，中国农业和农村经济与金融的关系将越来越密切。农业投资数量大，生产周期长，产业链条复杂，集基础性产业、资源环保产业、高科技产业于一身，且具有风险性，既受政府政策支持，也是证券市场支持的重点。据统计，截至1998年10月，政府已批准了35家农业企业上市，占全国已有上市公司总数的4.22%，共筹集资金67.5亿元，主要用于发展高效优质种植业、良种培育、畜牧水产养殖、饲料加工、农副产品深加工以及农用化肥和农机的生产，一批集约化程度较高的高科技农业企业得到发展壮大。农业类上市公司通过证券市场进行直接融资，筹集必要的资金，充分发挥自己的技术、信息和市场优势，推进农业产业化经营上规模、上档次，促进高产优质高效农业的发展。
二、当前财政支农与农村金融政策运行中几个较为突出的问题
(1)农业投资需求压力加大，供需矛盾较为突出。在农业投资需求方面，以水利为重点的农业基本建设，尤其是重大水利工程建设仍需要投入大量的资金，在整个农业投资中仍占主要地位；保证粮食收购资金及时足额到位仍是农业发展银行的重要任务。同时，在农业生产结构调整过程中，继续发展农业科技和教育，建设农产品市场体系、质量标准体系和信息体系也需要投入相当数量的资金。在农业投资供给方面，农村集体和农户投资由于乡镇企业利润积累减少和农民收入增长缓慢而后劲不足；粮食收购贷款和其他农业贷款的回收难度依然较大；政府财力一直很紧张，财政支农周转金和一些收费项目的取消更直接减少了农业投资的来源。这样，农业投资的供需矛盾将进一步突出。
(2)农业投融资渠道不畅，投资分散。由于体制上的原因，农业投资分散的问题一直没有得到解决，进而带来两方面的问题：投资分散和重复建设（工业领域也存在这样的问题，并造成了经济疲软和产品竞争力下降），主要表现在以下几个方面：①在政府有关部门与银行的关系方面，农业发展银行除粮棉收购贷款以外的政策性贷款业务划到农业银行以后，农业银行的基层行从自身经济效益出发，对政府有关部门安排的专项贷款项目有惜贷倾向，使项目的信贷投入难以落实，财政贴息也因此不能到位。同时，农业银行认为经济效益高而决定支持的生产和加工项目，有关部门认为不在政府支持范围之内而不予以考虑。这两种情况都使财政资金与信贷资金形不成合力，难以扩大投资规模，也影响了一些财政贴息项目的顺利实施。②在中央和地方的关系方面，中央项目的多头下达形成了地方财政的多种配套，一些地方因财政状况紧张，为争取到上级投资而不得不压缩地方性项目，个别地方甚至搞假集资、假配套，削减工程量，降低工程标准，蒙混过关。③在部门关系方面，各有各的项目，各有各的投资渠道，左右不通气，前后不衔接；同时各部门都把时间和精力集中在具体项目的安排上，对本地区农业和农村经济发展、农业投资的方向和重点研究不够，提不出预见性的、科学的农业投资中长期总体规划，因而交叉立项，重复投资，达不到区域整治的整体效果。④在国家和农村集体、农户的关系方面，没有处理好国家投资和农村集体、农户自主经营的关系，工程重建轻管现象较为普遍，特别是造林、水利项目中的桥、涵、闸等社会效益高而经济效益不显著的部分，建成缺乏必要的管护、维修及运行经费，使用效益不高。
(3)乡镇企业贷款难度加大，资金严重短缺。乡镇企业的发展离不开国家金融的大力支持。随着乡镇企业的发展，两极分化日趋明显。少数规模大、效益高、市场前景好的乡镇企业得到的贷款也多，而大多数规模小、经营暂时有困难的企业往往得不到贷款。据农业部统计，1995～1997年，乡镇企业固定资产投入中来自银行和信用社的贷款分别为25.5%、24.6%和21.3%，比重趋于下降。其原因一是银行越来越强调信贷资金的抵押、担保等安全措施，而中小型乡镇企业普遍自有资金不足，有的最初建厂时没有办征地手续不能担保，企业之间互保有难度，企业与银行之间也缺乏一种协助进行市场分析、项目评估、资产管理、产权交易和债务管理的中介担保组织。二是目前乡镇企业信用状况下降，银行不愿贷款。乡镇企业的负债率达65%左右，一些企业高达70%以上，有的已经资不抵债，有的则以改制为名逃废银行债务。这样，在政府财政支持越来越少的同时，很多乡镇企业自身融资渠道不畅，又难以从银行取得贷款，使企业不能根据变化了的市场进行技术改造和新产品开发，缺乏流动资金，难以提高发展速度和效益。
(4)农民贷款难的问题仍没有得到解决，在市场经济活动中难以得到有效的资金支持。随着农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系，工商银行、建设银行和中国银行等国有商业银行逐步撤并市县级机构，农业银行将县支行发放贷款的审批权上收到地、市支行，并收缩乡镇一级的营业网点，同时有关部门对“三会一部”的清理整顿，确定了农村信用社在农村经济发展中的重要地位。但农民贷款难的问题依然存在，主要是贷款面小、条件苛刻、手续繁杂，难以满足在农业和农村经济发展中农民日益增长的资金需求。原因是长期以来，农村信用社背离了合作金融的发展方向，失去了广大农民的支持和监督，履行不了为入股社员服务的根本宗旨；一些信用社的干部和职工存在非农业化、商业化的思想观念，不了解或者不愿意了解农民的需求和愿望。另外，目前一些信用社备付率低，信贷资产质量差，亏损严重，也无力做好服务“三农”的工作。
(5)农民收入增长缓慢，投入后劲不足。农民是农业投入的主体。目前制约农民收入增长的主要因素依然存在，农民收入增长缓慢，使农民的生产性投资回升乏力。①农产品销售低迷。农产品收入弹性低，人们对农产品需求的增长幅度要小于收入的增长幅度。尽管政府增加了城镇中低收入者的工资收入，但主要是直接带动了对工业品的消费，对农产品消费的拉动只能通过间接方式实现。②乡镇企业发展仍不景气，不但直接影响务工农民的收入增长，也减少了生产工业用经济作物农民的收入来源。③农民进城务工门路变窄。城市下岗职工增多，不仅减少了城市建设为农民提供的就业机会，有些地方还出台了限制农民进城务工的规定，使农民进城务工门路窄，报酬下降。④农民负担重的问题还没有从根本上解决，一些地区问题还相当严重。有的地方提留统筹费没有按规定核减下来，有的平摊农业特产税、屠宰税的现象十分突出，有的继续搞乱收费、乱集资、乱罚款和乱摊派，农民减负任务依然艰巨。
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