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社会改变制度ＶＳ制度改变社会
■本报记者 邹建锋
“我国特有的户籍制度不是放开的问题，而是到了非改不可的时刻了。”在2005年北京市“两会”期间，市政协委员周萍萍痛陈现行户籍制度的弊端，“北京有大量没有本地户口的人，他们每月所缴纳的个人所得税一分不少，但为什么无法享受本应享受的福利？”
近年来，各地户籍制度逐步有了一些松动，但是从制度层面彻底改革户籍管理的呼声日益高涨。中国经济时报记者不止一次听到这样的观点：僵化的户籍管理制度已经成为全面建设小康社会的一道障碍。
亦无一日不拱卒
改革开放以来，各地户籍制度也不断发生着变化。特别是20世纪90年代以来，被人称为“比宪法还稳定”的户籍管理制度逐渐开始松动。
1997年，国务院批转公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，规定从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买商品房或者有合法自建房的居民，以及与其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。
1998年，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，开始实行婴儿落户随父随母自愿的政策，放宽解决夫妻分居问题及老人到城市投靠子女的户口政策，允许在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属在该城市落户。
2001年，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，提出对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。
2003年8月，国务院公布了30项便民利民措施，其中有7项与户籍制度有关：新出生婴儿的常住户口登记，随父随母自愿选择；在大、中城市落户的高中级专门人才到小城镇或者农村工作的，可以不迁户口；到西部地区工作的应届大学毕业生，可以根据本人意愿，将户口迁到工作地区，也可以迁回原籍；到西部地区投资、兴办实业的人员以及西部开发建设所需要的各类人才，可以不迁户口，户口迁入西部地区的，如果今后返回原迁出地工作、生活，也可以将户口迁回原迁出地；考取普通高等学校、普通中等专业学校的学生，入学时可以自愿选择是否办理户口迁移手续；取消出国、出境1年以上的人员注销户口的规定（在国外、境外定居的除外）；取消被判处徒刑、被决定劳动教养的人员注销户口的规定。
其中“婴儿随父落户不再有年龄限制”的规定是对1998年《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》相关规定的完善。
近年来，不少省市开始了户籍制度的改革尝试。2001年底，广东省决定按照实际居住地登记户口的原则，实行城乡户口登记管理一体化。迄今为止，除了北京、深圳、上海等少数大城市户籍管制仍然较严，许多省市已经在户口登记方面放宽了限制。
“告别户口”有难度
据公安部有关官员介绍，中国近年来正积极稳妥推进户籍管理制度改革。户籍改革最终的目标是逐步打破城乡分割的二元户口管理结构，建立城乡统一的户口登记制度，但户籍改革不会取消户口。
不取消户口，使得管理更科学更合理——这是国家有关部门进行户籍管制改革探索的一个出发点。
据介绍，我国户籍管理制度改革思路是：实行公民在居住地登记户口的原则，形成由户口登记、迁移为基础，居民户口簿、公民身份证两种证件和常住、暂住两种户口组成的管理制度，建立起以《中华人民共和国户籍法》为基础的科学完备的户籍法规体系，逐步形成一套适应社会主义市场经济体制的城乡统一的户籍管理制度。
具体措施有五个方面：严密户口登记，强化户籍管理基础性工作；建立城乡统一的户口登记制度，打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构，废除由二元户口管理结构衍生的户口“农转非”计划管理政策及蓝印户口、自理口粮户口、地方城镇户口、农场商品粮户口等多种户口形式，建立城乡统一的户口登记制度；积极调整户口迁移政策，逐步放宽户口迁移限制，引导人口的合理有序流动；要加快户籍管理立法步伐；加快人口信息计算机管理系统建设步伐，提高户籍管理科技含量。
仅改变身份是不够的
从2005年开始，浙江省将取消农业和非农业户口，实行城乡统一户籍管理制度。
浙江省政府有关官员表示，统一城乡户籍的意义不仅仅是简单地从户口本上改变公民的户口标签，大家更关注的是要给乡村居民和城市居民平等的国民待遇。更有专家指出，此举真正的价值在于改革户籍制度背后的社会制度。
现在的问题是，我国城乡分割的二元户籍就业制度不仅使农业人口的流动和转移就业受到了刚性约束，而且使农民通过向城市迁徒就业来增加收入的途径也被阻塞了，造成了农民的制度性失业。如果不改变，城乡差别就会越来越大。因此，户籍制度改革必须同时开展人事、教育、医疗等制度的配套改革。
记者在调查中发现，部分地区为了提高“城市化水平”，将大批土地被征用后的农民的身份转换为“居民”，但是由于就业、社会保障等一系列问题没有及时得到解决，出现一些“种田无地、就业无门、保障无份”的“三无居民”，对社会稳定带来了不利影响。浙江某地甚至有农民变成“城里人”之后又向政府要求将户口迁回农村，以便得到承包地，可以维持最起码的生计。
切断户籍背后的利益脐带
记者本人于20世纪90年代初期大学毕业后分配到浙江北部的一个地级市工作。正赶上这个城市向农村人口开放“蓝印户口”，农民只需要交纳2．5万元，就能在市区落户，享受入学、就业等“红印户口”的部分待遇。有同事跟记者开玩笑说，你靠读书跳出了农村，等于是帮父母赚了2．5万元啊。在当时，记者所在城市的房价不过800元／平方米左右，一套60平方米的商品房总价不超过5万元。
一位受访者与记者谈起这个话题的时候指出，在传统的户籍管理制度下，城镇户口比农业户口“值钱”，大城市户口比小城市户口“值钱”，这是一个基本状况。而之所以“值钱”，是因为不同的户口含有截然不同的福利待遇。
但是，在目前我国城乡差别、地区差别还明显存在的情况下，取消户籍制度所包含的利益差别并不是一件容易的事情。“饼子就这么大，如果拿出来公平分配，原先分得多的人自然是不干了。”
公安部有关人士指出，户籍制度改革的一个重点就是剥离户口上的附加功能。
对于一个公民来说，如果户口仅仅是一个全国通用的身份证号码，或者社会保障号码，或者纳税号码——他无论到哪里，都能够居留、就业，那么，中国的户籍管理制度也就成功了。但愿这并不是一个遥远的梦。
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（ 责任编辑：铭心 ）
