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■本报记者 张帆
“现在不仅仅是放开裹脚布的问题，更要让人民在迁徙中走得踏实、过得安逸。”中国宪法学研究会理事、华东政法学院教授殷啸虎对记者说，在宪法上承认迁徙自由，与完全实现自由迁徙，是有区别的。前者是对公民基本权利的认可，而后者则是社会经济发展到一定阶段的产物。
“既不能因为一时还不能完全实现自由迁徙，就从法律上来限制迁徙自由的权利；也不能幻想一旦宪法上承认了自由迁徙的权利，就能够实现迁徙自由。”如何实现公民自由迁徙的权利，中国户籍制度改革的路径如何选择，在采访中，专家们无一例外地选择了“渐进”改革的道路。
自由迁徙难以一步到位
殷啸虎说，迁徙自由的落实不是朝夕之功，它涉及到许多领域的政策修正。制度的完善应当与国情国力相适应。就我国目前的实际情况而言，尚不具备完全实现自由迁徙的条件。矛盾的现实，成为在迁徙自由法律认可与保障之间的最大障碍。
他指出，长期以来的对城市的基础设施是按照城乡二元结构、城市人口规模相对静止这样的一个基本前提设计的，城市规模一直处在计划控制之内。因为既存的设施、资源只能承载稳定的城市人口，一旦允许农村人口自由流向城市，必然给城市的治安、管理等各方面带来各种问题。
正是出于这一原因，使得国家在面临迁徙自由限制解除的问题上，采取了非常审慎的态度。而迁徙自由得不到法律的认可，城市中的外来人口就无法获得与城市居民平等的地位和待遇，这又背离了市场经济所要求的平等原则。因此，学者们从宪法和法律上承认并保障迁徙自由的呼吁，是完全合理的、可以理解的。但是，我们必须看到，长期以来的城乡二元格局所造成的城乡差别并不是短时间里可以解决的。
北京理工大学教授胡星斗则认为，中国城市化滞后于工业化是问题的关键。目前30％的城市化率与50－60％的工业化率是远远不能相适应的。中国的城市化，要走一条大中小城市齐头并进的道路。与发达国家相比，中国的大城市人口并不多，但污染、交通、犯罪问题却很突出，流动人口过多不是问题的核心，关键在于政府的管理水平与能力不高。
但是殷啸虎也强调，取消户籍制度与改革户籍制度是有区别的，真正的问题不在于户籍本身，而是要取消产生户籍制度的根源，而着手点是取消附加在户籍之上的种种不合理的规定。
有学者称，现行户籍制度的废止一定要具备以下两个条件：一是国家完全取消对城市和城市居民的补贴；二是中国实现了不同区域的均衡发展。只有实现了这两个条件，分割城乡的户籍制度才能取消。殷啸虎说，第二点是根本，不消除地区差别，就算取消了户口也不行，但这一点现在还很难做到。而第一点，现在是可能做到的。
殷啸虎认为，建立完善与平等的社会保障制度是必须的。目前城市居民所享受的保障，许多外来人口、农民是不能享受的，那么我们就需要建立健全与经济发展水平相适应的保障体系。
胡星斗则称，目前附加在户籍之上的一些规定，并不是无奈之举，而是一些部门利益在做怪。比如如果取消户籍制度，一些单位就无法再以买卖户口牟利。
同时也有学者指出，现在的城市户籍制度改革并不能看作是具有方向性和全局性的，它只是各个地方政府追求本地方利益最大化的一个手段，从全国范围来说，这种改革只能解决一时的问题。要想从全局的角度解决户籍制度的问题，国家必须要制定阶段性的政策，必要的时候要用行政强制力保证实施。
立法需要渐进式保障
司法部研究室副研究员、《中国司法》杂志副总编刘武俊同样认为，迁徙自由的理想与现实是有距离的。迁徙自由的实现不可能一蹴而就，迁徙自由权的立法保障也不可能一步到位，而必须与户籍制度改革协调推进，与经济、社会发展水平和城市综合承受能力相适应。因而，迁徙自由权的立法保障是一个渐进式的逐步推进的过程。他认为，迁徙自由权的立法宜分以下几步进行：
首先，在现有户籍管理法规及政策的基础上，制定一部权威性的“户籍管理法”，确立与迁徙自由理念相适应的开放性的户籍管理机制。户籍制度改革的终极目标应当是实行与迁徙自由相适应的、开放性的、城乡统一的以身份证为准的“一卡通”管理模式，消除依附在户籍关系上的特定的社会经济利益，使户籍恢复其只承担单纯人口基本信息统计功能的“庐山真面目”，最终形成中国公民在境内享有同等待遇的统一的户口管理制度。
其次，在条件成熟的时候修改现行宪法，以宪法修正案的形式确认迁徙自由为中国公民的一项基本权利。中国政府已经签署《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》，以宪法的形式确认公民的迁徙自由权其实是践行“尊重和保障人权”这一承诺的应有之义。
此外，迁徙自由权立法乃是关涉公民基本人权的重要立法，应当由最高国家权力机关制定一部“公民迁徙权法”，通过这部基本法律将迁徙自由的原则具体化和制度化，明确规定中国公民在境内有依法自愿选择居住地的自由，不受行政区域、时间长短的约束（法律另有特别规定的除外），也不受任何非法干预或限制。同时，规定公民迁徙权的性质、地位、内容，迁徙自由的条件等等。同时明确公民有不迁徙的自由，禁止任何个人、团体或国家机关以非法手段强制、胁迫公民迁徙。
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（ 责任编辑：铭心 ）
