两会代表委员关于证券市场提案议案集锦

　　全国人大代表欧阳泽华建议

　　应加快建立统一互联的债券市场

　　十一届全国人大代表、中国证监会市场监管部副主任欧阳泽华在拟提交的《关于理顺我国债券市场监管体制，加快统一互联债券市场建设的建议》中提出，应加快建立统一互联的债券市场。

　　重在解决二级市场监管

　　欧阳泽华建议，为了贯彻“十七大”积极拓宽直接融资渠道的战略目标，借鉴境外成熟市场的经验，大力发展债券市场是拓宽直接融资渠道的重要手段。当前，对于实现统一互联债券市场建设的具体途径，主要是从理顺债券市场监管体制入手，建立集中统一的债券市场监管体制。从目前情况看，影响我国统一互联债券市场建立的重要障碍，是债券市场监管体制的高度分散格局。要加快统一互联债券市场建立，建议国务院直接从理顺债券市场监管体制入手，参照我国股票市场现行监管体制和借鉴成熟市场国家监管经验，建立全国集中统一的债券市场监管体制。在相关监管体制理顺之后，影响统一互联债券市场建设的诸多问题可以迎刃而解。

　　在发行监管方面，欧阳泽华建议，政府债券和具有准政府性质的债券仍可维持现有监管格局，即财政部负责国债发行监管，人民银行负责央行票据发行监管，国家发改委负责仍以政府部门（如铁道部）为发行主体的债券发行监管外，所有商业机构的债券发行应当参照股票市场模式，实行集中统一监管体制。建议国务院参照成熟市场国家经验和做法，指定一个部门全面负责商业机构债券的发行监管。

　　在二级市场监管方面，建议国务院同样参照成熟市场国家的经验和做法，由国务院授权中国证监会负责全国债券交易场所和交易活动的监管。财政部是政府债券的发行主体，可在证监会、财政部和人民银行之间就债券市场建立有效的监管协作机制。

　　相对于股票市场，我国债券市场发展滞后，债券市场呈现明显的市场分割，全国统一互联债券市场迟迟难以建立，高度分散的监管体制是其中一个重要原因。因此，理顺债券市场监管体制，加快统一互联债券市场的建立，是当前发展我国资本市场所亟待解决的重要问题。

　　债市分散监管不利资本市场整体发展

　　欧阳泽华指出，我国债券市场高度分散的监管体制，在世界各国是绝无仅有的。监管体制的分散化，导致我国债券市场监管政出多门，债券市场发展缺乏有效监管和统一规划，债券二级市场呈现分割的市场局面，不利于全国统一互联债券市场建立，影响了资本市场有机整体的形成和发展。

　　首先，由于发行监管体制分割，形成了金融债、企业债、公司债、次级债、短期融资券等名目繁多的债券品种。这些债券品种均由不同的发行监管部门，依据不同层级的法律、法规和部门规章，采用不同的发行条件、发行审核程序，执行不同的信息披露、投资者保护等监管标准，向债券市场推出，其监管的有效性难以得到保证，并可能孕育潜在的金融风险。

　　其次，由于人民银行和证监会分别负责监管银行间市场和交易所市场，这种监管权力的分配导致了我国债券二级市场形成了严重的分割局面，阻碍了全国统一互联债券市场的建立。

　　具体来看，除了市场交易品种的分割外，问题比较突出的是市场参与人的分割。受到人民银行1997年发布的要求商业银行退出交易所债券市场的政策影响，掌握我国主要金融资源的商业银行一直未能获准重返交易所市场从事债券交易（证监会监管的证券公司、基金管理公司等机构从2000年起已陆续获证监会批准进入银行间市场进行交易）。商业银行不允许进入交易所市场，导致在交易所市场和银行间市场上市的同一国债，经常出现有明显差异的两种交易价格，形成了两种不同的债券收益率曲线。

　　民建中央：

　　应完善证券业反洗钱管理体制

　　不法分子往往通过证券公司内部不同账户或不同证券公司之间的交易转移非法所得，与金融机构内部人员勾结伪造交易，或利用期货对冲交易等方式从事洗钱活动。

　　民建中央日前提交了一份《关于建立证券行业反洗钱机制的提案》。提案指出，证券行业不仅是我国金融业的重要组成部分，也是我国打击反洗钱犯罪活动的重要阵地，但目前证券公司在打击反洗钱犯罪活动方面面临着一些问题，应完善证券行业反洗钱工作的管理体制。

　　提案指出，不法分子往往通过证券公司内部不同账户或不同证券公司之间的交易转移非法所得，与证券、期货等金融机构内部人员勾结伪造交易，或利用投资账户在期货业一些机构通过对冲交易等方式从事洗钱活动。目前证券公司在打击反洗钱犯罪活动方面仍存在管理体制不完善、判断标准不明确、机构关系不协调、信息渠道不顺畅等主要问题。

　　为此，提案建议：第一、完善证券行业反洗钱工作的管理体制。一是建立证券行业反洗钱工作组织领导机构、工作联系制度等；二是制定证券行业反洗钱工作指导意见，建立健全证券公司的反洗钱工作管理制度和操作规程；三是加强对证券公司的日常监管检查；四是加强证券行业的反洗钱培训工作，在证券高管人员、从业人员的培训内容中增加反洗钱工作的业务知识；五是完善协调机制，形成反洗钱工作的合力，密切与公检法的联系，整合反洗钱工作资源，消除反洗钱监管工作的死角。

　　第二、制定证券行业反洗钱工作的细则。一是按照证券行业2007年8月31日前实施第三方存管的规定，根据客户资金存管模式发生变化情况，完善反洗钱相关工作制度和反洗钱资金交易监测报告系统；二是进一步明确大额和可疑交易的标准；三是由证券监管部门或行业协会统一制定客户或账户风险等级标准。

　　第三、理顺证券行业反洗钱工作机构间的关系。一是重点解决证券交易所、证券登记公司与证券公司之间在证券账户监管方面存在的真空问题，明确分工和责任，强化对证券账户的监管，发挥证券交易所、登记结算公司的一线监管作用，提高对证券账户监管的效率；二是重点解决商业银行与证券公司对资金的监管问题，明确在第三方存管下商业银行应对资金监管起主导作用。

　　第四、构建反洗钱工作的信息平台。由人民银行牵头，联合公安、工商等部门，构建金融机构反洗钱信息平台，帮助证券公司解决目前在查询环节上存在的困难，不断提高反洗钱工作的效率。

　　第五、明确反洗钱工作的重点。建立与客户身份识别制度相适应的证券账户代理制度和资金账户开户制度，实施以确认投资主体、投资内容、投资代理人、投资规模真实性为内容的大客户回访制度，充分了解客户，从源头遏制洗钱犯罪活动。对身份识别过程中涉及确认资产权属关系等问题，应由司法机关制定统一规则，并负责解释。

　　民建中央：

　　对大股东一致行动人应加强现场查证

　　大股东可通过隐性一致行动人增持股份来加强对公司的控制权，因此需要进行现场查证，以了解新进股东的注册资金来源等情况，为一致行动人关系的判定提供依据。

　　民建中央在提交给政协十一届一次会议的《关于加强对上市公司大股东和高管人员监管的提案》中提出，我国实施股权分置改革以来，上市公司大股东及实际控制人与中小股东的利益逐渐趋于一致，上市公司独立性大大增强，有利于业绩的稳定增长和公司的长期发展。但是，股权分置改革也会造成大股东及实际控制人行为的消极变化，给上市公司和中小股东带来不利影响。

　　据统计，截至2007年12月20日，2007年度共有64家上市公司因各种违规行为受到中国证监会和沪深交易所的81次处罚。上述提案认为，上市公司大股东和高管人员的违规行为主要表现在：大股东及实际控制人可能披露虚假信息；大股东及公司高管可能出现经营上的短期行为；大股东操纵市场的可能性增加；大股东仍然可能侵害中小股东的利益；大股东可能利用更隐蔽的关联交易方式侵占上市公司利益。

　　民建中央在提案中建议，要加强对大股东一致行动人的现场查证，虽然持有上市公司股份达到5%的股东必须编制权益变动报告书，履行信息披露义务，但大股东可通过隐性一致行动人增持股份来加强对公司的控制权。因此需要进行现场查证，以了解新进股东的注册资金来源、与大股东的股权关系及经济利益关系等情况，为一致行动人关系的判定提供依据。

　　同时，提案还建议明确大股东设置控制权保护性壁垒的监管边界和依据，明确制定不允许上市公司擅自设立的反收购措施。强化上市公司大股东信息披露的义务，防范大股东操纵股价。加强上市公司的财务检查，防范大股东财务舞弊。加强对上市公司的持续动态监管，从公司横向和纵向的财务比较数据中发现疑点，提高财务检查的针对性和有效性；高度重视媒体质疑和投诉举报等信访反映的情况；必要时稽查可提前介入对上市公司检查，提高检查效率和效果。

　　提案建议，对关联交易进行重点监管，完善事后责任追究制度，强化独立董事对关联交易的事前审查义务；强化中介机构在关联交易中尽职调查的义务和事后责任的追究；探索建立事后法律救济制度。明确高管人员行为准则和法定义务，并尽快制定上市公司高管人员行为准则。

　　提案最后提出要加强对上市公司股权激励合规性的监管，制定股权激励要素的标准，包括价格确定、有效审批机制、股票来源、信息披露等；引入“报酬返还义务”，即如果企业财务报表违反规定而被监管部门处罚，企业高管应将该财务报表公告起一年内所领取的红利、处置公司股票的收益等返还给公司。加大对财务舞弊、内幕交易等行为的监管和处罚力度。

　　全国政协委员马蔚华：

　　应尽快完善流通股质押登记机制

　　“股票质押必将成为一种越来越重要的融资方式，但目前上市公司股权质押的登记渠道不畅。监管部门应尽快出台《股票质押贷款管理办法》，促使登记机构尽快开办包括流通股在内的所有股票质押登记业务。”全国政协委员、招商银行行长马蔚华日前对媒体表示。

　　作为本届全国政协委员，马蔚华今年带来了10项提案，其中包括完善流通股质押登记机制、修订《到境外上市公司章程必备条款》以及修订证券投资基金法等。

　　马蔚华表示，根据现行《物权法》，上市公司的股权质押经向证券登记机构办理出质登记后，该股权质押设立，而根据我国《公司法》、《证券法》及其他有关规定，该股权质押的事实一般还应该由出质人在公告中予以披露。但在现阶段，并非所有的上市公司流通股都可以办理质押登记。根据央行、银监会、证监会联合发布的《证券公司股票质押贷款管理办法》规定，证券公司可以以其自营的人民币普通股票（A股）、证券投资基金券和上市公司可转换债券办理质押贷款登记，且对于办理质押登记的流程进行了明确规定。对自然人及证券公司以外的其他法人持有的上市流通的股票如何办理质押登记则没有明确规定。

　　据了解，目前中国证券登记结算有限责任公司上海分公司受理流通股股票质押（B股除外）登记业务，中国证券登记结算有限责任公司深圳分公司则不受理普通流通股股票质押登记业务，而只受理限售流通股和国有法人股质押登记。马蔚华说，如果自然人及证券公司以外的其他法人欲将其持有的上市流通的股票进行质押则面临两难：一方面法律要求质权必须登记才能设立；另一方面，唯一的法定机构的个别分支机构却不办理质押登记，这无疑抑制了股票质押融资业务的发展。

　　马蔚华建议，应由央行、银监会、证监会尽快联合出台《股票质押贷款管理办法》，明确证券登记结算机构应开办包括流通股在内的所有股票质押登记业务，并且统一其不同分支机构之间的受理范围，以推进上市公司流通股股票质押融资业务的开展。

　　此外，马蔚华认为现行《基金法》中关于“基金财产的投资活动”的关联交易限制条款，限制了基金业发展的空间，也限制了已上市的托管银行与其他商业银行的公平竞争。适度放宽基金投资关联交易的规定，既使基金可以参与关联交易，又保障基金份额持有人的利益不受到损害。

　　马蔚华表示，现行《到境外上市公司章程必备条款》颁布已经将近十四年，在这十多年里，境内外资本市场的监管理念和监管措施不断发展，制定《必备条款》的市场环境也发生了很大的变化。特别是新《公司法》和《上市公司章程指引（2006年修订）》等相关法律法规颁布之后，这些法律法规在关于发出股东大会书面通知的时间要求方面与《必备条款》存在较大差异。同时，《必备条款》也与现行的《香港公司条例》存在较大差异。随着到境外上市的A股公司和回内地上市的H股公司的增多，协调相关法规内容，尽量避免冲突就显得更加重要。因此，有必要对《必备条款》进行全面的修订，以适应资本市场发展和监管的需要。

　　农工民主党：

　　应大力发展有限合伙型私募基金

　　这是未来我国私募基金发展比较理想的法律形式，可以较好地解决公司型和信托型私募基金面临的主要问题。应出台相关政策或规范，给予其开户资格，促进其健康发展。

　　中国农工民主党中央委员会在《关于引导私募证券投资基金规范发展》的提案中建议，应通过规范私募证券投资基金的发展环境，强化对私募基金的监管，以及建立健全私募基金服务体系三方面引导私募证券投资基金的规范发展。

　　首先，在规范私募基金发展环境方面，一是应制定相应的私募基金实施细则。我国现有法律框架已经为各种法律形式私募基金的存在和发展，提供了相应的法律依据和规范。虽然现在看来没有必要制定一部专门的私募基金法，但应针对其可能选择的各种法律形式，制定相应的实施细则，建立更适宜发展的平台；二是应大力发展有限合伙型私募基金。这是未来我国私募基金发展比较理想的法律形式，可以较好地解决公司型和信托型私募基金面临的主要问题。应出台相关政策或规范，给予其开户资格，促进其健康发展。

　　其次，为了强化对私募基金的监管，一是借鉴国际经验，将监管重点放在私募基金投资人资格和销售渠道管理，降低其投资风险的社会影响；二是建立相应的监管制度，包括：建立私募基金合格投资人制度，控制私募基金的投资者数量；建立私募基金管理人资格审查和注册制度，解决困扰民间私募基金发展的委托理财关系和投资管理关系的合法性模糊问题；建立私募基金的备案制度，要求投资者人数超过一定数量、管理资产规模超过一定规模后在相关监管机构备案；三是加强对证券交易违法行为的监管和处罚。在制定监管政策时，一方面要缩小私募基金投资风险的影响范围，另一方面要加强对私募基金市场操纵等违法行为的监管和处罚。

　　最后，建立健全私募基金服务体系。一是对私募基金的产品设计和具体运作，监管机构不应该过多干涉和限制，以避免出现私募基金与共同基金同质化问题；二是建立私募基金的配套服务和制度体系，包括鼓励发展私募基金行政管理行业，建立私募基金资产托管配套制度，建立规范私募基金管理养老金、退休金等公共资产的制度，建立区别化的金融衍生品市场准入制度，制定适当的税收优惠安排。

　　提案指出，我国私募基金很活跃，私募基金总量大约在8千亿到9千亿人民币之间，超过公募基金一倍。但私募基金在法律上处于灰色地带，容易碰到法律的高压线，即“非法经营、非法集资、非法吸纳民间存款”。

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