试析“惊心动魄”财政史

　　田毅

　　古往今来，财政的重要性主要体现在两个方面：一是国家、市场、个人权利界定；二是不同层级政权间的财、责划分及对经济社会结构的影响

　　在中国当代越来越多地引入市场机制的过程中，财政绝非仅仅是宏观调控的工具，如总理所言，更是经济发展、社会结构和公平正义程度的一把标尺

　　历史长河，浩浩荡荡。

财政仅为其中几朵浪花或数支潜流，然而就是这几朵几支，有时力度非凡，让人不可等闲视之。温家宝总理在刚刚闭幕的全国人大记者招待会上即总结道：

　　“我想讲一个公共财政的问题，这是很少涉及的问题。我们要推进财政体制改革，使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变，更好地改善民生和改善生态环境。

　　“其实，一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度。在今后5年，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”

　　“惊心动魄”一词语出惊人，而经济发展、社会结构和公平正义程度的句子更发人警醒。古往今来，财政的重要性主要体现在两个方面：一是国家、市场、个人权利界定；二是不同层级政权间的财、责划分及对经济社会结构的影响。

　　历代财政多艰辛

　　大约2100年前，京城长安，面对汉昭帝，一场大臣及众学士间的争论人们至今并不陌生，即盐铁论。一方认为，工商业应该由政府控制，这样不但能增加财政收入，还可“排富商大贾”；另一方则认为，与私人争夺工商经营权不可取，“背义而趋利”，重点还应该在农业生产上。

　　其实在经历了春秋战国实物与劳力结合的税制后，货币越来越多地成为赋税上缴。加上以往以人头纳税政策的弊端，农民开始奔走异乡避税，国库空虚，于是开始讨论对盐铁等商品垄断销售，不过这却加剧了钱币紧缺。此后的历史证明，国家通过税制控制财政收入数量与形式，特别是明代“一条鞭法”规定田赋以白银为主体，农民不得不更多地把农副产品通过市场卖出，以获得货币纳税，于是市面上钱币紧缺，“钱重物轻”。这样的“国大市小”的局面从根本上决定了传统小农生产走不出低投入、低产出的循环。

　　王安石曾说理财是“因天下之力以生天下之财”，不过他的侧重点是为国生财，而总和他唱反调的司马光则侧重于“民富”，希望靠政府节流而扭转财政危机，他有言称“天地所生财货百物，止有此数，不在民则在官”。人们经常用“千年田，八百主”印证中国传统社会中土地私有产权的存在，不过往往忽视了其中产权变换或破坏剧烈、夺田和废荒频繁的事实，而这都与财税制度变迁紧密相关。

　　政府间财政关系不妨看看清代州县官僚的银两。他们是“一人政府”，代国家征收租赋，同时按定制坐支（留支）属于国家财政支出的官俸和其他经费。不过经过顺治裁减“十之四五”和康熙时“三藩作乱，又截留支以交饷，于州县留存之款，或去其半或去三分之二”，州县大量支出越来越没了合法来源，尤其是日常办公经费、幕友、书吏、长随等重要办事人员的薪水几无着落。毛笔纸张要自备，官差等临时性差役费用出不起。于是，制度外的“陋规”大增，与民争利，以致后患无穷。当然州县官员的职能就不能很好履行，多数由民众和乡绅勉强完成，更谈不上去做更多的公益事业了。

　　经济学家诺斯讲述了近代西方世界公共财政与产权制度的激烈变迁，他对英国和西班牙的认识很为独到。在民族战争引发深重财政危机中，英国通过“以货币交换产权”缓解了财政压力，摆脱了财政困境，并最终催生出与产权控制彻底分离的公共财政制度；相反，西班牙拒绝放弃旧规则，政府继续严控工商业以维持财政收入。在此后的几个世纪中，英国把原来领先于自己的西班牙远远甩在了后面，西班牙则经历了长期的经济停滞衰退。诺斯概括说，“政府的倾向依其财政利益而定”，当然具体选择和结果大不相同。

　　财政体制改革迫在眉睫

　　在中国当代越来越多地引入市场机制的过程中，财政绝非仅仅是宏观调控的工具，如总理所言，更是经济发展、社会结构和公平正义程度的一把标尺。

　　上世纪70年代末开始的改革开放亦是有明显的财政压力作用的因素。仅看农村，公社、大队、小队内人们的积极性几乎都在自家一点自留地内，吃饭靠返销粮、种地要贷款的情况让基层政府痛苦不已。粮食危机和财政危机以及过于僵化的计划体制催生了土地到户，果然一包就灵。

　　上世纪80年代的“分灶吃饭”更与中央赤字相关，那时中央向各省市伸手借贷当然是不情愿的。而此后形成的类似于地方包税制的体制让中央更感头疼，各地只顾在自家行政区域的“灶台”里生产支出，效率低下，浪费严重。加上别的种种因素，1994年分税制毅然出台。

　　而研究表明，上世纪90年代末地方上纷纷进行的企业改制中，很重要的一个原因是原有国有企业补贴太大，政府难以承担，民营经济比重的上升则显著提高了地方的财政自给率??对于90年代末各地蜂拥而来的改制潮虽有多种解释，但财政压力应是各级政府的缘起推手之一。

　　90年代末开始的积极财政政策对新一轮宏观经济的推动力自不必说，但同时不能不看到硬币的另一面，即这其中有意无意地强化了各级政府在经济发展中的作用，而当民间资金不足和启而难动时，政府似乎不得不成为投资主力，大量财政性资金或担保进行直接、间接投资。同时大中城市希望借土地出让金的红利增加财力，也创造了与土地、地产有关的税收（如营业税、房产税、土地使用税和耕地占用税等），进而再更多地投入投资之中，循环往复。于是，2000至2003年，我国增加的国民储蓄中有近3/4来自于政府部门。从某种意义上看，这是众多制度下地方政府最可能的选择，其中有所谓“公司化”运作倾向，但更多的是保财政、保增长而已。

　　新世纪至今，我们还看到了不少经济“怪现象”，很多亦有财税制度的问题隐于背后。

　　??为什么汽车产能总体日益过剩、利润低，以至于国务院2006年文件中将其列为产能过剩的行业，但地方还竭尽全力上项目呢？一个重要原因就是各级地方政府和财政收入主要来自增值税和营业税等，间接税为主的特色使得只要有投资项目，特别是工业项目，只要开工投产，不管盈亏，都可按生产规模向地方纳税。地方政府何乐而不为？

　　??为什么一些省市经济、财政增长迅速，而教育、卫生等公共服务支出速度却大大低于别的地区呢？其中原因并不复杂，核心就是在现有体制下，政府必然加大投入以维持经济的高增长，税收“取之于民用之于民”在一些地方成了“取之于政府主导的增长模式，又不得不用于支撑这个模式”。

　　在“招商第一、项目为王”的模式下，中国中西部很多县域都呈现出上述发展特点。这也体现出中央与地方关系的新特点。不过微观的高效益并不一定等同于宏观的高收益，因为在如此经济增长方式下，很多要素市场都存在大量非市场因素。而根本上看，这些现象都与此阶段中国经济增长方式和分配格局有关。一方面以压低劳动力、资本和资源价格成本而换来高利润，进而更多依赖出口和投资增长拉动经济；一方面公共开支，特别是公共产品投入增长速度不快，效率不高，国民收入分配中流向百姓的份额过少，财政支出偏向工业投资。科学发展观的关键意义正在于此，但经济增长方式的转型还任重道远。

　　但现实很诡异，一些沿海地区城市的土地出让金和工业企业及税收形成了正向循环，西部却很难做到。如上所述，上世纪90年代末开始，在工业开发不足的西部，城市通常以扩张方式使地方政府从建筑业和房地产业的发展中开辟税源，土地出让收入在预算外收入中的所占比重不小，但其一次性的特点越来越不足以支撑地方非税财力的增长，而因为产业升级缓慢，西部“以地补工”的招商引资策略难以奏效，尽管大片土地被圈占，但并没有带来地方以工业为主的长期税源的持续增长，地方收入仍缺乏动力??这样的趋势已经有所出现，需要特别重视。

　　（作者为本报主笔）