加大住房保障政策实施力度 促进经济平稳发展

　　　国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组

　　房地产市场已经成为各国经济的一个重要的风向标。在美国次贷危机的冲击下，整个西方国家已经接近了滞涨边缘。而新兴经济体原本以为在美国次贷市场涉水较浅将与危机绝缘，但是越南危机的爆发却让人意识到了这种想法的肤浅。

作为近十年来经济发展势头最好的国家之一，越南都成了第一张倒下的多米诺骨牌，哪个国家还敢保证自己置身局外？谁能保证自己不会成为下一轮次贷危机冲击波中的牺牲品？相比越南，我国在经济规模、外汇储备数量和宏观调控能力都具有非常明显的优势。但这并不意味着，我们可以掉以轻心。在我国房地产行业进入敏感时期的今天，如何保证房地产业的健康发展，其意义已经不再局限于经济增长，而且也包含了经济安全。我们认为，在继续挤压房价泡沫、消除热钱投机空间的同时，毫不犹豫地加大保障性住房政策的实施力度，是缓解当前困境的必需之举。

　　当前我国住宅市场存在的问题与发展方向

　　1、当前我国房地产市场存在的问题

　　经过多年探索，中国已经初步建立了比较适合国情的城镇住房政策框架。但过去由于人们盲目追求市场利益，将所有的目光都关注在高端的市场反应之上，随着它的不断发展，其中的弊病和矛盾就逐渐暴露。由于第一层次人群根本无力承担巨大的房价压力而最早被市场抛弃，而第二层次民众也随着房价的不断高涨而最终脱离市场。这样，市场结构就出现了失衡，问题频出。目前，住房领域社会反响强烈、争议较大的问题主要集中在三个方面。一是房价快速上涨，特别是大中城市房价涨幅过大，新建的中小户型住房供给严重不足；二手房市场和租赁市场发育缓慢；住房市场秩序比较混乱；二是住房保障覆盖面小，措施不到位，有些保障制度设计不合理，由此产生的一些“寻租”和腐败现象引起广大群众的不满；三是住房市场宏观调控困难重重，调控政策尚未达到预期目标。出现这些问题，原因何在？

　　（1）政策概念混淆

　　长期以来，我们对住房问题的特殊性认识不足，片面强调通过房地产市场来调节需求，解决住房问题，用房地产政策代替住房政策。从政策属性上看，房地产政策是一种经济政策，主要着眼于市场效率；住房政策则是社会公共政策，更注重社会公平和居民的基本住房需求，它要解决的问题是，使不同收入状况的居民住有所居。多数国家的经验证明，住房供应既要靠市场手段，也要依靠大量的公共政策手段。然而，我国混淆了这两个表面相似而有实质区别的问题，忽视了普通民众最基本的住房需求，住房保障职责缺位或不到位。

　　（2）对住房的保障功能重视不够

　　我国住房制度改革从实施之初就在某种程度上担负了拉动经济增长的功能。“房地产是国民经济的支柱产业”被地方政府推至极致并演变成畸形的增长模式。经营土地成为投资增长和财政收入增加的重要法宝。在现行体制下，由土地产生的资产（源）性收益和大部分税费基本上归地方所有，加之我国实行财政“分灶吃饭”的政策，各地政府在财政收入不足的情况下，只有利用土地出让筹集地方建设资金，土地收益在一些地区已成为典型的"第二财政"。而且我国还普遍以GDP增长率论政绩的干部考核体系，也使得地方政府在政绩冲动下，或明或暗地支持土地出让金的持续上涨。在经济增长的冲动下，一些城市政府忽视了住房的保障功能。

　　（3）住房供应结构调整步伐较慢

　　目前，调整住房供应结构步伐较慢，中小户型住房比重依然偏低。近几年来，90平方米以下套型供应量占比不足20%。在提出90／70的要求后，总体情况落实较好，全国平均达到了55%，但远未达到要求的70%。经济适用住房和廉租住房供应滞后，廉租住房的房源不足是当前推进廉租住房制度建设的主要问题之一。

　　（4）现行城镇住房保障制度也存在一定问题

　　自20世纪90年代初以来，中国现行的城镇住房保障制度主要是公积金、经济适用房和廉租房制度。从当前的实施情况看，现行住房保障制度在一定程度上发挥了保障中低收入家庭住房、调控房价的积极作用，而且也在很大程度上消除了住房市场发展的障碍，有效地促进了住房市场以及住宅产业的发展。但是，由于住房保障问题的提出时间相对较短，政策制度设计不可避免地会存在缺陷，伴随着住房保障制度的实施，同时也不断涌现出新问题。

　　公积金：惠及面十分有限，主要帮助了那些单位效益好、收入高且稳定的非低收入消费者，而真正需要扶持的低收入消费者却被排斥在住房公积金的受益对象之外，缴交模式拉大了贫富差距，管理存在较大的制度缺陷和漏洞。

　　经济适用房：购买主体范围偏大，对象定位于中低收入家庭的标准要细化，而在具体执行政策过程中，购买对象资格审查、房型建设标准和政府与开发商间监督环节失控。

　　廉租房：制度重视不足，覆盖面小。面临分配对象如何界定的难题，根据目前国家规定和各地的做法，其分配对象主要是具有城市户口的双困难户家庭，政策排斥了“夹心层(购买经济适用房有困难，又不符合廉租房条件的群体)”、流动人口、农村进城务工群体等住房弱势群体，不利于体现公平原则；另外还有资金来源问题，从理论上看，目前的资金来源渠道包括住房公积金增值收入、财政预算、直管公房出售或出租收入、社会捐赠等。但从已开展廉租房试点的城市的实际运作来看，各地都是以住房公积金增值收入和财政拨款为主的。而在一些经济欠发达的城市，由于经济发展水平不高，财政实力不足，无法提供足够的资金用于廉租房建设和租金补贴；在收入线划分标准问题上，随着廉租房分配对象范围的逐步扩大，根据各地居民收入情况划分一个合理的收入线并据此科学地确定廉租对象就变得日益紧迫，而且收入线划分后，还存在一个如何监督收入变化的问题。

　　2、我国房地产市场的前景与发展方向

　　一个国家的经济增长和住房水平提高之间，始终存在着密切的有机关系和相互关联的发展规律。一般来说，成长中的国家，经济越是增长，国民的住房水平就越是提高。根据对世界各国住房发展的规律和经验的总结，国际上通常认为有两个住房发展的高峰期。首先，在一个国家的人均住房建筑面积达到35平方米（约为户均100平方米）之前，国民将对住房保持旺盛的需求，该国的房地产及住房产业将会有一个持续的高速发展；第二，当一个国家的人均收入达到了1000－3000美元的区间时，该国也会爆发出普通居民纷纷改善住房、住房发展进入突飞猛进的高峰期。从1998年“房改”开始至今，乃至可以预见的未来，中国发展仍处在这两个住房发展高峰期的双重作用的共同区间。按照经济增长和住房发展的规律，中国住房发展光明前景可以预期。

　　与20多年前相比，我国居民的消费行为和观念已发生了巨大变化。从中短期来看，中国居民住房需求将持续较长一段时间。

　　特别是中国正处于人类有史以来最快的城市化进程中，人口研究结果显示，2000－2020年，我国城镇人口将净增3.6亿，城市家庭将增加1.3亿户以上，其中93%为新迁入人口，按户均80平米计算，需要新增住宅在100亿平米以上。此外我国人口迁移明显呈现朝向沿海发达地区的特点，目前省际迁移人口中，三分之二迁入北京、上海、江苏、浙江、福建、广东等6省、市。由此可见，我国未来城市住房的供求矛盾依然尖锐，而沿海发达地区尤其显著。同时，中国是全球经济最具活力的国家之一，受惠于特殊的人口结构所带来的经济红利，家庭财富的积累也为住房市场的需求提供了支撑。

　　当然，中国的房地产行业也将经历全面而深刻的变化。十七大提出了旨在改善民生的“住有所居”的目标，加快建设适合中国国情的住有所居的住房体系。建设住有所居的住房体系，应建立适合中国国情的住房建设模式和消费模式，使土地、资源、能源利用更加合理，多数居民家庭住房条件能够得到明显改善。而土地和能源的约束决定了考虑中国的住房问题必须从人多地少、能源短缺的基本国情出发。中国的土地、能源状况将对未来住房建设发展构成严重的制约，住房建设必须向“紧凑型”方向发展，发展节能省地型住宅是当前中国的必然选择。2007年，是既有的住房政策理念发生转变的一年。在强调住房的经济市场属性的同时，更重视其作为民生基础对社会公平和城市化的促进效应，住房保障体系建设提上日程。2008年初住房问题被置于关系民生的高度重点强调，国家住房和城乡建设部的组建意味着住房问题将得到更加强有力的领导。我国住房政策理念和方向将发生转变，土地、资金等资源将向保障性住房建设倾斜。这样，未来将会出现廉租房、公共租赁住房、经济适用房以及商品住房（包括限价商品房）多元并存的局面，中小套型的住宅供应比例将大幅度提高。

　　近年城镇投资增长情况