中国非正规就业的争论与共识

　　非正规就业是指未签订劳动合同、无法建立或暂无条件建立稳定劳动关系的一种就业形式

　　政府应该利用而不是消灭非正规就业，尤其应鼓励有合作性、自助性的非正规就业。越来越多的实证研究表明，政府可以从改善商业环境、保障劳动者权益、发展社会保障和福利项目、促进社会融合以及教育发展等方面采取行动

　　非正规就业问题正在引起政府部门、学术界以及社会各界越来越多的关注。

在对非正规就业的内涵和外延进行界定、对非正规就业领域的统计工作进行改进的同时，有一些问题需要进一步澄清，以更好地促进我国非正规就业的发展。

　　非正规就业是劳动者自愿选择的吗

　　从概念的起源看，是在上世纪70年代初，国际劳工组织实施了一项“世界就业计划”。在该计划中，国际劳工组织指出，在加纳和肯尼亚等非洲国家的大中城市，许多失业者为了生计而从事一些得不到政府主管部门认可和保护的活动。非正规就业的产生显然不是基于劳动者的自愿选择，而是迫于失业者的无奈。

　　在我国，非正规就业的产生是与经济转轨分不开的。在经济转轨过程中，难以避免地会产生结构性失业等非自愿失业。然而，当我们将时间追溯到城镇改革初期，会发现最早的一批非正规就业群体是所谓的“倒爷儿”、“板爷儿”。如果我们认为他们的非正规就业是非自愿的，则不免以偏概全。实际上，中国非正规就业的微观基础，一直是伴随改革而来的自愿与非自愿选择的结合体，只是在不同阶段二者的比例关系有所不同。

　　在改革初期，城镇劳动就业体制震动不大，绝大部分职工仍然留在国有企业这样的正规部门，只有一部分当时看来不“安分守己”的人离开了正规就业岗位。在这一时期，非正规就业的主体正是这些个体经营户。随着国有企业改革的深入，下岗工人群体开始产生，这部分就业人群在规模上要远远超出最早的非正规就业者。如前所述，下岗再就业者进入非正规就业部门是非自愿的，是应对结构性和体制性失业的无奈之举。随着经济体制改革的进一步深化和市场规模的不断扩展，当今中国城镇非正规就业者的结构又有变化??由个人、家庭或合伙自办的微型经营实体越来越多，他们的创办者往往是原先在正规部门就业的城镇职工，这些非正规部门的雇员通常是进城务工的农民工。无论是雇主还是雇员，都是出于自身的选择进入非正规部门的，因为在这里可以实现更高水平的收入。随着市场力量的进一步增强，可以认为，我国非正规就业正在进入自愿选择占优的阶段。

　　非正规就业是转轨经济的暂时性现象吗

　　由于我国的非正规就业是伴随着经济转轨而来的，所以人们容易认为非正规就业是转轨经济的特有现象，是暂时性的，将会在改革发展到一定阶段以后退出历史舞台。当然，一些具有鲜明阶段性特征的非正规就业岗位可能会消失，但非正规就业作为一种世界性的潮流，已经构成了某种趋势。在很多发展中国家，非正规就业已经成为了城镇就业方式的主体，比如非洲城市非正规部门就业人数占城市就业总人数的比重就高达60%以上，拉美和部分亚洲国家的这一比重也在40%~60%；在发达国家，非正规就业也是重要的就业方式，一般非正规就业人员的比重在20%~30%，荷兰甚至超过50%。在新增就业中，非正规就业的比重更高，通常占绝大部分。

　　总体上讲，非正规就业的比重会随着经济发展水平的提高而下降。首次指出这一关系的是库兹涅茨。Yamada（1996）的跨国分析支持了库兹涅茨的经验证据：他挑选了经济发展水平处于不同阶段的国家，发现非正规就业中最重要的组成部分自我雇佣（劳动者既是老板又是员工）的比重与按购买力平价的人均GDP的相关系数为-0.85。但是，Blau（1987）对美国的时间序列分析则表明，石油危机以后自我雇佣的下降趋势开始减弱，甚至出现了上升。

　　综合跨国横截面和单一国家时间序列的分析，我们认为非正规就业占城镇就业的比重与经济发展水平之间可能存在倒U型关系。尤其在中国，经济改革使非正规就业从无到有；随着改革的推进，非正规就业不断发展，其比重呈现出加速上升的趋势；在相关法律法规和政府管制较完善后，非正规就业比重会有所下降，并稳定在一定水平。如果这一非正规就业的库兹涅茨假说成立，则说明非正规就业是就业领域的常态，而非正规就业的加速发展是一定历史阶段的产物，具有转轨经济特征和暂时性。

　　非正规就业是经济和社会发展的进步吗

　　非正规就业的重要特征之一是该领域受政府管制的程度较低。从这个角度讲，人们经常会联想到街边无照经营的商贩。如果把他们纳入到非正规就业的范畴，很多人会认为非正规就业影响了市容环境、影响了交通顺畅以及居民的正常生活，给经济和社会发展带来了不和谐因素，所以是一种倒退。

　　上述观点混淆了非正规就业和非法就业，没有抓住非正规就业的本质。从其内涵来看，非正规就业是相对传统典型的就业形式而言的，它不同于正规的全日制工作、与用人单位建立有稳定的劳动法律关系、获有工资福利和社会保障的就业；是指未签订劳动合同、无法建立或暂无条件建立稳定劳动关系的一种就业形式。非正规就业可以创造新的劳动就业岗位。例如，上世纪90年代初期，拉丁美洲80%以上的新就业岗位是非正规部门创造的；上世纪90年代中期，英国与荷兰的新增非全日制就业岗位占新增就业的比重分别为68.5%和93.6%。非正规就业不仅创造了就业岗位，而且还促进了就业形式的多样化，多样化的就业进而促进了创新。早期的硅谷创新型小企业，创办人自身就是员工，就属于非正规就业中的自我雇佣，这类非正规就业无疑具有很强的科技创新能力。发达国家的经验还表明，非正规就业有助于培养企业家才能，会带来制度创新。

　　因此，要将非正规就业同非法就业区别开来。非正规就业可能不受政府的直接管制，可能处于法律的盲点。然而某种就业形式一旦与法律法规发生明显的冲突，就属于非法就业，而不是非正规就业。从发展中国家的实践来看，非正规就业是经济发展的产物。体制改革、贸易开放、政府放权让利，均有利于非正规就业的发展。从发达国家的情况来看，非正规就业代表着经济自由。

　　非正规就业劳动者的收入水平如何

　　尽管非正规就业在概念的准确界定上存在争论，但非正规就业在我国基本可以分为三大类的划分方法，基本上形成了共识。非正规部门的雇用劳动者、小业主等自营劳动者（包括自我雇佣和自由职业者）和正规部门中的非正规雇用者是构成中国非正规就业群体的三个基本类型。如果不从统计数据而是从直观感受出发，人们会认为非正规部门的雇用劳动者和正规部门中的非正规雇用者是非正规就业大军的主力，由于这两部分非正规就业者的收入来源不稳定、绝对水平相对较低，而且社会保障和福利制度不健全，所以非正规就业者的收入是很微薄的。

　　然而，在我国，有三分之二的非正规就业者属于自营劳动者。国外很多发展中国家的自我雇佣比重也与我国大体相当。我们将非正规部门的雇用劳动者和正规部门中的非正规雇用者称为受雇型非正规就业者，将自营劳动者称为自雇型非正规就业者，则可以认为前者的收入相对较低，后者的收入相对较高。自雇型非正规就业者的比重决定了非正规就业者整体收入水平的高低。根据胡鞍钢(胡鞍钢新闻,胡鞍钢说吧)和赵黎的测算，2004年非正规经济占中国GDP的比重已达1/3，1990~2004年非正规经济对经济增长的贡献率为44%。

　　考虑到非正规就业中自雇型非正规就业者比重较高、中国经济增长的资本驱动型特征以及非正规部门税收薄弱等因素，我们认为非正规就业的总体收入水平还是非常有竞争力的，能够吸引劳动者进入。当然，受雇型非正规就业者的收入还较低，但其中大部分是由农村剩余劳动力转移到城镇的，他们的收入相对于留在农业部门的劳动者还是要高一些。

　　相对于城镇正规部门和传统农业部门的平均水平而言，非正规就业收入较高，但收入来源缺乏持续性和稳定性。印度的非正规就业在这方面也与我国类似。对于风险厌恶型的非正规就业者，这种收入的波动性会降低其福利水平；对于风险偏好型的非正规就业者，收入波动与福利水平反而成正比关系。如果风险和收益也成正比关系，那么在非正规就业者内部，就可能出现收入差距不断扩大，且扩大速度超过正规部门的态势。“强资本、弱劳工”的现象在非正规部门会更加严重，有可能造成一部分受雇型非正规就业者的收入水平持续低下、劳动权益缺乏有效保障的情况。根据调查，2000年中国城镇非正规就业的农民工的平均月工资为949元，而城市市民的月工资平均为1780元，而且农民工不享受任何福利保障。非正规就业者的收入水平是一个典型的结构性问题，在研究时需要区别对待不同的非正规就业者。

　　非正规就业对政府管理的要求如何

　　目前我国的非正规就业统计在概念、框架、口径、测定方法以及指标选择等方面的看法尚未统一，这就造成了对非正规就业规模的判断存在很大差异。比较宽的口径，从是否被纳入正规的社会保障体系来统计，2000年我国正规就业的大约仅2亿人，包括从事农业生产的农民在内的非正规就业人口超过5亿。比较适中的口径，从就业模式变迁的角度统计，2004年中国城镇非正规就业规模在1.5亿~1.6亿人左右。比较窄的口径，从就业方式的灵活性不同进行统计，2003年我国城镇非正规就业人员约为4700万人。不同概念和口径下的非正规就业规模差别较大，不过，即使按照比较窄的口径统计，我国非正规就业人员占城镇从业人员的比重也在1/5左右。这足以引起政府的重视，需要相应的法律法规和政策措施。

　　在大多数发展中国家，非正规就业的政策环境很不宽松，甚至可以说相当恶劣，国家和地方政府对待非正规就业的态度或敌意，或漠然，或抽象肯定具体否定，政策的弹性介于容忍与禁止之间。在我国全面推进市场化改革以前，也存在着对非正规就业的忽视和限制。

　　然而，消极对待非正规就业的政策是不合适的，对非正规就业进行打压更是不应该的。Williams和Windebank对英国情况的案例分析说明，政府应该利用而不是消灭非正规就业，尤其应鼓励有合作性、自助性的非正规就业。越来越多的实证研究表明，政府可以从改善商业环境、保障劳动者权益、发展社会保障和福利项目、促进社会融合以及教育发展等方面采取行动。

　　针对非正规就业带来的问题，政府部门应当采取适当的策略，完善相关法律法规，积极出台有力政策，整合劳动力市场，统筹社会保障和福利体系，以促进非正规就业的发展，推进就业形式的多样化和就业形势的和谐化。

　　（作者单位分别为中国人民大学经济学院、国家发改委社会发展研究所）