邓郁松：高油价背景下中国能源价格机制改革建议

　　近期中国资本市场出现了宽幅震荡。下半年中国金融市场的机会和风险应如何把握？2008年7月5-6日，第三届中国金融市场投资分析年会在北京举行，众位知名专家、学者、业界人士将解析未来中国金融市场的走向。以下是搜狐财经从现场发回的精彩报道：

国务院发展研究中心市场经济研究所博士 邓郁松

　　邓郁松：

　　大家下午好！

　　很高兴能够和认识，《高油价背景下中国能源价格机制改革建议》这个题目是玉道选择的，也是把这个比较难的问题抛给了我。老实说谈论这个题目太大，因为这里面涉及到太多需要解决的问题，我们知道能源是很大的领域，我们要说到煤、电、石油、天然气，除了煤之外，电、石油、天然气我想不是四十分钟可以谈得清楚的。在有限的时间内怎么把能源形成价格机制讲清楚我一直在想这个问题，我不可能把它讲的特别具体，但是一定会把背后最具体的逻辑关系和道理讲的很清楚。

就像我们预测油价和能源价格一样，重要的不是别人告诉你什么结论，而在于你真正听的是结论背后的逻辑是否是可信的。只有结论的逻辑是可信的，这个结论才有一定的参考意义。

　　我要谈三个问题：

　　第一，把能源价格形成机制的现状与问题做一个简单的介绍。

　　第二，推进能源价格形成机制改革需要考虑的几个问题。

　　第三，能源价格形成机制改革趋势分析。

　　我刚才谈到煤电油气四个方面，现在说市场竞争的价格，在政府的正式文件当中很清楚，当然有没有形成完整的市场机制价格那是另外一回事。在2002年我们最后取消了对电煤所谓指导性的价格，电力价格实际上有几个比较重要的文件。在2003年7月我们有电价改革的方案，包括我们以后要怎么走，也就是说在煤炭价格上来以后电价要进行相应的调整，同时规定电力企业要自行消耗煤炭价格上涨的30%。那么在电价改革之后发改委又进一步出台了关于销售电价非常具体的办法说了很多。虽然说现在对电力价格大致分为上网电价、输配电价、销售电价，总体的定价逻辑是什么呢？说到底有这么几个基本的原则。

　　第一，补偿成本的原则，成本是我们确定电价第一个重要的原则。

　　第二，合理盈利要保证在每一个环节上都有一定的回报率。

　　第三，反映供求，要通过电力系统整个体制的改革逐步的增强在一些能够竞争领域的竞争性。

　　第四，公平负担，就使得各类群体公平的反映出成本的各种变化。

　　第五，基本稳定，这二十字说穿了是我们上网电价、输配电价到销售电价内在的核心。包括我们有容量电价、定量电价非常复杂，我们没有时间细说。总体上来说线性电力价格大体上分成两大块，一块是上网电价，一块相当于说是输配和销售这块的电价。

　　总体说来说在思路上是在上网电价这块有一定的竞争性，本来是希望在“十五”期间能够有一个突破性的进展。但是由于我们在“十一五”期间，我们恰恰进入能源需求高速的时期，这个恰恰是我们出现了电力共赢紧张的问题。所以我们恰恰没有完成最初所设定的目标，在输配环节上按理说我们要进行很好的监管。但是也是由于我们的改革在进行过程中，也还没有很好的处理掉。

　　原油和成品油价格改革，最初是在1998年6月出台原有、成品油价格的改革方案，就是说按照国际市场上原油品质的价格来确定国内原油的价格。国内成品油价格确定的原则要比原油价格更加复杂一些，而且国内成品油价格到目前为止有三个标志性的文件，一个是98年6月份的改革方案，一个是01年10月份关于完善石油价格接轨办法及调整成品油价格的通知，一个是06年3月国务院办公厅关于转发发改委等部门完善石油价格形成机制综合配套改革方案和有关意见的通知。

　　应该说我们在98年10月份原有价格基本上实现了跟国际市场的接轨，在2000年成品油价格也已经实现了与国际市场的接轨。但是有一个问题，现在我们说了很多年以后不但是电价机制本身的问题，而是我们没有执行电价机制的问题。天然气价格总体是按照成本加成为主并适当考虑市场需求的定价方法，那么在最初按照这种方法来确定西气东输价格的时候遇到了很大的困难，困难在于什么呢？按照这个方法确定到了终端之后上海、浙江、江苏很多地方的企业觉得受不了，成本加成确定原则在当时的价格太高，而一度造成当时的情况非常困难。

　　我们应该看到在基本上没有对定价机制做大改动，05年对价格做了调整之后，大体上是四件事，一个是简化了一下；第二个是统一的政府指导价；第三个是最重要的理顺了比价关系，建立了挂钩机制，它和煤炭、石油挂钩，煤炭石油各占40%和20%的权重，同时根据替代能源的价格来调整天然气的价格。第四个是由于煤炭、石油价格的大幅度上涨，所以我们提出了一个短期的目标就是要逐步提高价格逐步实现一二档气价并轨。我们在任何一个价格改革方案中，我们都没有提到要提高价格，我们只有在天然气价格改革过程当中，要逐步的提高天然气的价格。

　　这个我们可以简单看一下，我们可以看的很清楚，我们分品种管理，煤炭怎么定价、石油怎么定价、天然气怎么定价分品种单独的进行管理，根据每一个品种的特点来决定每一个品种它的定价机制。再一个是实行分级管理，有的是放在国家发改委来管理，有的是放在地方物价部门来管理。不同环节定价方式是不同的，基本上来说对于自然垄断的环节，政府的出发点是想要加强对这些环节的监管。对另外一些具备一定的竞争条件，但是又没有完全实行一种竞争性的市场结构环节，我们采取一些准市场化的办法。比如说和替代的能源价格挂钩，比如说和市场接轨，这是在我们进入周期性的市场结构还没有建立的情况下，对那些未来具备形成竞争性市场竞争结构的环节采取了一些准市场化的价格改革的办法。就是通过其他的变量来测定，如果在真正的市场竞争下它大概是怎样的环节。

　　实际上我们大家都知道从2002年到目前整个能源价格一直是大家讨论的核心环节，煤价、电价、气价、油价都在涨。大家都在谈的时候很偶然或者很必然大家把定价水平与我们监管机构放在一起谈，这样谈恰恰是我们认不清楚问题究竟在哪里。一部分是新问题，一部分是老问题，新问题是什么问题呢？新问题不是定价机制的问题，新问题是没有执行原有定价机制的问题，这在成品油、天然气、电价方面表现的最为突出，特别是成品油价格。如果说我们在2004年下半年之后在国际原油持续大幅度上涨之后，我可以说不会出现所谓的油慌的问题。但是国内的成品油价格在04年下半年到目前为止，在绝大部分时间内也一定会明显的高于政府最后公布的指导价格。

　　所以正是由于我们在过去的一段时间内没有严格的执行我们最初所确定的成品油定价机制，才出现了一系列明显的问题。而且可以看的很清楚油慌越严重的时候一定是价格水平非常不合理的时候，也一定是各方面意见最大的时候，也一定就是下一次调价就要到来的时候，也一定是下一次调价幅度最大的时候。我们最后说煤电联动，在这种情况下我们也没有严格的按照煤电联动的机制去做。定价本身是一个方面，没有执行定价机制是另外一个方面。现在市场上在更多层面所反映更多的问题还不在于定价机制本身，而在于我们还没有非常严格的执行我们原有的定价机制。

　　大家可以看到这是整个石油加工行业利润变化情况，亏损最厉害的时候也一定是我们没有执行电价机制最差的时候。大家可以看到06年1到10月份是亏损最严重的时候，到了11月份以后明显的好转，到07年上半年很明显的好转。07年上半年国内的成品油价格水平是偏高的，而到08年之后我们可以看到现在是明显的偏低。由于国家对成品油价格进行了控制和调整结果出现了这样的状况，也出现了一方面国内价格水平偏低，另一方面出现了供应紧张的问题。我们知道原来很难在北京看到成品油供应紧张，而在其他地方表现的更加明显。现在可以说没有严格执行电价机制有问题，如果严格执行电价机制有没有问题，也有问题。问题在于哪儿呢？问题在于没有搞清楚前提条件，那就是国际市场原油价格的变化，如果说国际市场原油变化幅度很小的话与市场接轨，这是一个非常好的天才般的出路，意味着所有的事对未来有一个非常稳定的预期。但是问题是你可以看到从98年到目前为止恰好是国际石油价格频繁大幅度波动的时候，在频繁大幅度波动情况下你又要接轨，又要相对稳定，那就意味着你的定价机制一定存在滞后性。也就是说我先看看国际油价怎么走，如果涨多了我调一调，涨少了我不动。

　　但是问题是每一个人都在看，都知道下一步怎么走，如果大家都知道怎么走的话问题就出现了。如果我是一个流通的环节，我是批发商那我就看到油价在上涨的时候我要多进油、少出油，等着国家调价。调价的利润我等那么几天或者一个月的时间，我仅仅所获得的利润一年正常的生产、正常的销售利润很大。反过来说如果说油价往下，大家都预期到成品油价格往下调，那时候是尽可能多出油、降低库存，这在我们07年上半年表现的很明显。恰恰07年4月份我到山西，我们即便严格执行价格机制也有问题。

　　在天然气上有没有问题呢？也有问题，问题在于什么呢？我们基本上是在单气源、单管线的思路下出来，没有考虑到多气源、多管线的情况下，所以这一定是一个过渡性的。如果我们成品油定价机制谈的很清楚，我说在未来一段时期可能真正值得我们密切关注的，一定是我们的天然气定价改革问题。我们看到电力价格改革一定是一个长期的过程，而在这个长期过程中为了解决短期的问题，我们出台了煤电联动方案，煤炭价格上涨之后电力企业要自行消耗30%的成本。问题在于，如果你只是上涨了10%，我可以消耗3%。但是它持续是不断的涨，涨了20%，那就意味着电力企业有很大的发展空间，大家可以想一想这种情况是否存在呢？当燃料大幅度的上涨，我是否有足够的空间消耗它上涨的成本呢？

　　我们推荐我们的价格改革，我们必须要知道一定会受到很多制约因素。包括我们回顾我们以前能源价格的时候，从第一次开始改革算起，它从来不是单纯的一个问题，在每一个时期都承担了不同的任务。比如说我们1998年前后电力相对富裕的时期，所以我们出台了对一些高耗能行业优惠电价的政策，当然现在都已经取消了。比如说同样是在上世纪末煤炭的价格很低，为了解决这个问题我们出台了煤炭出口退税的政策。我们需要考虑的更远一些，特别是在现在至少有四个问题，也是我们在进行下一步价格改革必须要回答的。

　　第一，资源约束条件日益加剧，换句话说我们一些优质的能源产品主要是石油和天然气，对国际市场依赖程度一定是越来越大。在这种背景下国内价格怎么样更好的适应国际价格变化，是我们确定能源价格改革的时候必须要考虑的一个问题。

　　第二，我们的能源结构非常不合理，我们可以看到从全球来看，总体上上说我们大体上是这样的情况，我们同时也可以看到中国恰恰是以煤炭为主的国家。因为我们知道任何一种能源结构的形成除了与该国的资源条件有关，在很大程度上实际上是一系列和不同能源产品的体现。我们知道日本是没有什么能源资源的国家，但是日本油气所用的比例远远高于我们国家。从长远来看我们可以很清楚的知道，所有的发达国家在它们实现工业化的过程中，没有一个国家是以煤炭为主的，他们同时也实现了能源结构的转换，从以煤炭为主转变为以油气为主。我们国家随着我们发展水平的提高，我们的能源结构应该是什么样的呢？这个是我们必须要考虑的。

　　第三，我们要知道到目前我们的节能降耗比较坚决，一方面是刚才我们谈到能源结构的问题。如果中国现在能源结构达到世界的平均水平，中国所面临的节能减排的压力就会减少很多，另一方面是我们必须看到与我们现在的发展阶段有很大的关系。以前只有从02年之后中国的能源使用增速才明显的加快，为什么出现这样的情况呢？到现在我们在节能减排上面临哪些问题呢？

　　1、结构节能问题。我们知道重化工业是更加耗能的行业，现在恰恰从02年之后我们重化工业在进一步的提高，仅仅是因为结构的变化造成我们在节能方面面临更大的困难。

　　2、技术节能。我们和国外相比一些高耗能行业，比如说有色和钢铁行业我们还有多大的空间。

　　3、制度节能的问题，现在是说我们的能源价格是否能够促进我们制度监督。

　　从现在来看制度节能在短期内没有更大的空间，因为我们恰好处在重化工业的期间。怎么样通过能源价格的调整来促进经济结构的调整呢？减少我们在节能减排的压力呢？这是我们需要考虑的问题。

　　我们也必须要考虑到与能源价格体制改革相适应，现在我们所讨论的问题都是政府管理的能源价格，最根本的原因在于体制改革还没有完成。所以现在如果我们推进其他的改革一定也需要我们的体制同步进行，我们的电价改革和能源价格改革一定是相辅相成的关系或者是互相依托的。

　　第四，现在大家最关心的问题是怎么样看待能源价格调整带来的影响，而这个也恰恰是政府机构在决定是否进行价格调整最重要的因素。想大家谈的比较多的都是说油价上涨会对经济带来什么样的影响，大家不妨以油价为背景来看看油价变化究竟会对经济产生的影响。我个人不大赞同说油价上涨对GDP降低了多少，拉动CPI上涨了多少。我觉得首先需要分析的是油价上涨的因素是什么，可能是供给原因造成的，也可能是需求原因造成的，如果是需求因素造成油价的上涨对经济来说通常是正面的，或者换句话说他本身就是经济好转的反面。如果说供给层面的原因造成的，比如说70年代的两次石油危机，由于供给一定是减少或者造成了价格大幅度的上涨。

　　即便是供给层面的原因对经济产生了很大的影响，这种影响怎么传导基本上国家已经做了比较详细的分析，我只是把结论说一下。基本上来说油价上涨第一年影响最大是CPI，第二年影响最大的是GDP，第三年影响已经削弱了。国营经济体系对能源价格变化的适应是需要时间的，由于能源价格所带来的影响就会大幅度的减弱。

　　再举一个例子在第一次石油危机期间日本是受冲击最严重的国家，而第二次石油危机期间日本是受影响最少的国家，在1981年日本的汽车出口量达到了610万辆创造了新高。关键在于国民经济能否尽早适应一个能源体系的变化，背后的政策含义是什么呢？政策含义在于预期到的价格调整要比没有预期到的价格调整冲击小的多。所以对我们的能源价格改革来说，怎么能够形成一个比较稳定的预期，这个是我们真正需要关注的问题。

　　我们怎么来看待国际石油市场的变化呢？因为很清楚，油气是目前全球最重要的能源产品，怎么来看待国际油气市场呢？如果说高油价是长期持续的或者是真正炒作因素上去那就不需要太担心了，就像我们大家看到的股票市场。所以我们需要很清楚的看看究竟国际市场发没发生变化。根据我的认为，我认为国际市场已经发生了比较大的变化，为什么这么说呢？有一个非常重要的变化是在于欧佩克实行了国有化政策，所有大的跨国石油公司全部退出了欧佩克国家转向非欧佩克国家。但是到了第二次石油危机之后，我们很明显的看到欧佩克实行了限产保价政策。我们可以很清楚的看到，欧佩克就是想通过限产保价，问题在于欧佩克国家是高度依赖石油收入的，限存保价的结果由于非欧佩克国家的增长它的石油收入在减少，减少到一定程度以后它受不了，在85年12月9号欧佩克部长会议上，欧佩克一定要在石油市场获得和它的实力相适应的市场份额。所以在86年欧佩克的份额在逐步的回升，问题在于欧佩克市场份额的回升的同时，我们还需要关注非欧佩克会发生什么样的变化，非欧佩克有一个基本的判断。

　　第一，非欧佩克石油资源量不如欧佩克。

　　第二，资源条件比较差。

　　第三，非欧佩克国家大的石油产能一旦生产的话很难退出市场，只有一种情况可以退出市场，那就是资源没有了。所以这种情况可以看的很清楚，以美国为例，美国在1972年前后达到了石油峰值，由于第一次石油危机期间它加大了石油的勘探。从欧佩克总体上来看，我们也发现了在2002年之后在油价上涨的同时，非欧佩克石油产能也在稳中有升，这是一个非常值得重视的信号。

　　我们看一下欧佩克的情况，欧佩克在93年前后市场回升了40%左右。而到了02年的时候油价上涨的同时它的份额在稳中略升，这是以前从来没有出现过的情况，我个人的看法是在前两次石油危机之后，之所以国际油价能够很快的回落，甚至回落的幅度很大。一个非常重要的因素在于非欧佩克的产能大大的进入全球市场，而且这一轮的国际石油价格上涨中，我们看到欧佩克产能进一步的提升，而没有看到非欧佩克产能的增加，是一个非常危险的信号。非欧佩克的产量在源源不断的进入市场，现在欧佩克再次具备了主导国际石油市场价格的能力。所以到现在从出发点来看，OECD国家大概只有11年左右，这是一个最重要的判断。我们看油价不要单纯的看供需总量是否平衡，更重要的是要看看供给结构的变化，因为供给借给的变化一定会带来主导者决策的变化。所以基本上来说，我不大赞同油价主要是投机炒作的原因，如果说有我认为10%差不多，50%在基本面，大概10%可以归结为投资炒作。

　　在上述几个基本问题之后，我认为怎么看来我们未来的能源价格机制改革呢？深化煤炭价格改革全面实现市场化，推进电价改革逐步做到发电和售电价格市场竞争形成，输电和配电价格由政府监管，逐步完善石油、天然气价格。早在01年我们的石油价格一定是市场竞争来形成的，在我们的天然气价格中，我们也非常明确的提出出厂价格一定要竞争形成，但是这是属于国家监管的。在过渡期间内是怎么做的呢？是要建立一个机制或者是前面所谈到的用准市场化的办法来替代市场化的定价。所以在电价改革中也是这么提的，竞争性的发电、售电价格将逐步由市场竞争所形成。如果现在去看电力价格，你会发现发电企业会说我的资本回报率是比较低的。电网企业说我们输配环节，他说我的回报率更低。你同时会发现大众们都说电力企业职工工资是非常高的。所以我们不能简单用一个行业资本的回报率来说他究竟和国际比是高还是低。因为我们可以看到在电力行业中间或者我们发电资产回报率和国际比是低的，我们还需要进一步调整我们的空间。但是大家都很清楚任何一个资本回报率都是在一定的收益和一定的成本下算出来，这个成本是否合理，这个恰恰是我们现在所面临最关键的问题。就是说我们还没有做到对资源垄断的环节在成本上进行监督，这么做肯定是不够的，这块是需要进一步深化的。

　　难点在什么地方呢实际上我们谈到了前面所说的通货膨胀的问题，一个对经济增长影响的问题，这是我们面临的最难点而且我们可以看的非常清楚，正是由于这些难点，实际上在近两年几个改革中，政府实际上有不断的变化层次。我仅以成品油的定价为例大家看看，发改委在06年认为出现了油慌，就是由于过能成品油价格相对偏低我们调整了价格，供求很快得到了缓解。我特别注意它是经过两次调整之后向理顺的方向迈出了坚实的一步，这说明什么意思呢？合适的价格水平是保证市场供求最重要的因素。价格水平不合适就谈不到供求的问题。

　　但是我们同时又看到，由于07年四季度通货膨胀明显的上升，在08年1月我们开始有电视电话调整，第一段谈的很清楚，对中央管理的成品油、天然气、电力价格地方管理的城市供电、供气、供水、共暖、公共交通等公用事业价格近期一律不得提高。积极稳妥地推进资源产品价格以及资源补偿、环保收费改革。稳步推进石油、天然气价格形成机制改革，理顺天然气与可替代能源价格关系。大家看到的是今年以来1月2号首次突破120美元现在已经到了140美元。

　　为了贯彻当时两会的精神，在两会期间中石油、中石化的负责人答记者问，我们调价与否在很大程度上一定要关注物价的变化。也就是在这一段时期内我们能源价格是否进行改革，怎么样改革，实际上不单纯是行业自身的问题承担了其他方面的任务。所以我们又看到他还是站在控制价格水平的角度出台了一系列的政策。比如说对进口增值税先征后返的政策，补贴的目的在于什么呢？仍然在于控制价格水平仍然稳定，初衷是不希望价格上调。到今年6月19号我们大幅度调高成品油价格，我们同样也看到答记者问中这话语似曾相识，成品油价格、原油价格的矛盾日益突出，所以我们又回到了最基本的问题，适当的价格水平是保证能源市场供求基本平衡的最核心的要素。

　　说了这么多以后，实际上就很清楚我们进行改革是为什么呢？最首要的就是要理顺我们的价格水平，如果价格不理顺的话无论我们出台多少政策措施成本一定会非常高，会有效果但是难以达到稳定市场供求关系的根本目标，一定会出现很多问题。就像我们在今年上半年看到成品油缺少，一定要认识到我们的定价机制还有问题，必须要逐步的去完善。同时我们也很清楚在所有政府管理的价格当中，任何一项定价机制进一步的完善在某种程度上都涉及到一定的体制改革的深入问题，没有体制改革深入单纯的推进定价机制的改革客观上来说面临的问题很大。

　　所以我们也清楚改革非常明确，一定还需要时间或者说还需要较长的时间。特别是我们的电价改革可能需要的时间会更长一些，从我个人的判断来看，我认为成品油价格改革从定价机制来说难度应该是比较小的，难度比较大的是天然气的定价机制改革和电价的定价机制改革。我们一定要认识到能源几个改革是可以在高油价背景下进行的，因为我们一直注意到一谈论价格改革的时候大家会说是否适当。在第一次石油危机期间美国对成品油价格进行了管制，它是在第二次石油危机放开了对成品油价格的管制，因为他已经认识到管制的成本要比它放开的成本大得多。

　　我们一定要非常清楚，我们一定要考虑到整个大的国际能源市场、大的结构，包括价格变化的基本特点，一定要与这个特点相适应，否则会出现我们在最初所确定的定价机制的情况。可能一定时间内价格水平是适当的，但是市场上有很大的理性的投机行为，这一定会给市场带来不好的形成。我们一定要知道的市场结构、调控能力与能源价格有很大的关系，之所以在这样的时间内我们价格改革方案存在很大的困难，就在于我们两大石油公司的能力不一定满足市场的需要。在这种情况下地方完全靠经济收益所决定，你不可能指望地方炼厂一定要承担很大的亏损满足市场的需要也不现实。所以我说你是否有调控能力这也和国内的市场结构、资源状况有很大的关系。所以从这个意义上来说，我们的煤炭、我们的电力价格在国内调控的能力要远远的强于我们成品油的调控能力。短期内我们可以依赖天然气的资源，如果想达到我们提高天然气价格的目标，老实说我们一定要看着国际天然气的价格怎么走。大家可以很清楚的看到在广东，我们在进口谈判谈判上非常艰难，差距大到几乎难以通过一般性的妥协来达成方案，

　　最后，我们一定要增强我们能源价格改革的系统性和可预期性，到目前为止无论是行业内的人，还是大量的企业，包括居民，大家不清楚下一步的能源价格会怎么走始终处于猜的状态，这恰恰是能源价格最大的风险所在。如果你没有非常清晰的方案，并且没有可实施的计划的话，就没有办法根据这样一个改革方案事先做好调整。那就意味着你每一步的改革看的很近，一旦真正的国际市场的冲击影响到国内的时候，那这种冲击恰恰是最大的。所以我认为推进煤电价格改革这恰恰是我们的机制所决定的，我的发言就到这里，谢谢大家！