30年农业改革 实质化解粮食安全困扰

　　三十年改革始于农村。关于改革开放历史的“宏大叙事”，开篇也有很多从安徽省凤阳县小岗村的那18个手印讲起。家庭联产承包责任制与粮食产量的大幅度提升；乡镇企业的异军突起和后来的悄无声息；上世纪90年代以来农村面临各种难题；“三农”问题成为“重中之重”；农地改革处在十字路口……

　　在经济学家的眼中，农业改革的本质是什么？农业改革最成功之处在何处？承包制之后的集约化经营之路如何走？当前越来越热的农地改革应向什么方向发展？近日，带着这些话题，《第一财经日报》专访了长期研究农业经济学的北京大学中国经济研究中心副主任卢锋。

　　改革就是换体制

　　《第一财经日报》：你长期研究农业经济学、关注中国农业改革，是否可以从农业改革的角度谈谈中国改革开放30年？

　　卢锋：农业领域的改革说到底就是改变农业生产的组织结构。以前是合作社、后来是人民公社，这套方法行不通。改革的实质就是把这套方法变成了承包制。一开始说家庭联产承包责任制，后来改成家庭承包制，说的都是一个意思。用经济学语言说，改革的实质就是决策主体由人民公社、大队等生产单位变成了农户个体。

　　《第一财经日报》：单从经济学上讲，人民公社体制的死结在哪里？

　　卢锋：从农业经济学上讲，农业的特殊性在哪里？就在于农业生产是一个比较长期的过程。这种特殊性的一个结果就是，任何上级组织要想对农业生产者个体劳动的效果进行监督，所付出的成本是很大的，甚至很难监督。

　　《第一财经日报》：所以说，改革实际上就是顺应了农业生产对组织结构的要求。

　　卢锋：是。农业改革，改的就是体制。道理其实很简单。只是认识到这个道理，却用了一代人的时间。

　　农业投资体制的变化

　　《第一财经日报》：三十年来对农业的投入还是很大的。

　　卢锋：对农业的投入当然是很重要的。不过，农业生产有其自身的特点；尤其是中国农业是小规模经营的模式，因此对中国农业的投入不可能像美国农业那样。对于我国农业来说，主要的投入品是小规模的，比如种子、化肥和一些小型的农机。这些投资不需要国家承担主要职责，以农户为中心进行投资就够了。国家的成分在这里起到的是次要的作用。

　　《第一财经日报》：改革开放以来，在农业科技方面，国家的投入也很大。

　　卢锋：对。国家的作用很重要的一个方面就是农业科技的研发和推广。

　　实际上，这里又涉及到制度的问题。改革开放前，我们国家农业研发的主体曾经是分散的。比如，以前曾搞过全国每个县的农机站甚至每个公社都研发插秧机。当时认为插秧机就是机械化。然后投入大量的力量进行研发。这种投入是非常荒唐的，这种东西就应该是国家来研发，然后由国家的力量进行推广。

　　当然，技术是很重要的。没有技术，其他一切都免谈。不过，更为关键的是技术的运用。

　　《第一财经日报》：改革实际上就是改变了“由谁来评估”的问题？

　　卢锋：没错。这还是一个机制的问题。对投入要有明确的负责机制。其实，农田基础建设、水利建设等，这些项目没有绝对的对与错。关键问题是，由谁来决定投入？利益归谁？这些问题，计划经济时代没有界定清楚。这使得农民不愿意进行投入，政府的投入又有很多是低效率的。

　　粮食流通体制改革

　　《第一财经日报》：解决“三农”的一个关键是粮食流通体制改革，三十年来在这个问题的改革上也下了大力气。但是上世纪90年代中后期以来，粮食流通体制的改革似乎又出现了一些反复。据我所知，农民和粮食管理部门的官员对此有不少抱怨，你认为这主要是什么原因造成的？

　　卢锋：粮食流通需要进行市场化的改革，这实际上是上世纪80年代中期以来学术界很多研究人员的共识。但是由于粮食商品特殊性、粮食价格和供求关系变动的周期性、再加上部门利益等因素影响，粮食改革曾多次出现反复。这导致数以千亿元的财政亏损。而且，这对我国建立社会主义市场体制框架产生不利影响。

　　总结改革三十年来的历史教训，坚定实行粮食流通的市场化改革是一个无法回避的现实问题。

　　《第一财经日报》：粮食流通体制改革始于摒弃统购统销。1985年1号文件的出台，标志着实行了32年之久的统购统销政策宣告结束。当时为什么取消统购统销？

　　卢锋：有一个原因是因为粮食价格的提高等，当时国家收不起粮食了，所以就放开了。

　　《第一财经日报》：也就是说，因为财政原因放弃了统购统销这一计划经济时代的体制？

　　卢锋：也不完全是这样。背后的因素还是说生产的体制改变了，不再搞人民公社了，自然也就统不起来了。

　　取消统购统销实际上是农产品价格改革。这跟农业生产主体的改革是相呼应的。

　　《第一财经日报》：1983年，所有的人民公社都改为乡、镇，这可以说是农业生产主体改革的一个标志吧。

　　卢锋：对，是这样。就是主体变成农民个体了，价格也就变了。

　　取消统购统销，最根本的因素还是到了上世纪80年代中期，粮食供应已经不再是严重的问题。回顾一下统购统销的历史我们就会发现，1953年设立粮食统购统销制度，实际上就是为了应对当时粮食短缺、购销矛盾突出的问题。后来，主要是由于没有激励机制的原因，农民种粮的积极性一直没有被激发出来，供给也就一直没有跟上去，统购统销也就成了一个运行时间很长的制度。到了1984、1985年的时候，粮食生产的问题解决了，统购统销也就自然得以取消了。而粮食生产提上去了，归根结底还是改了生产体制的结果。

　　解决粮食安全问题

　　《第一财经日报》：实际上，农业改革的一大成果就是解决了长期困扰我国的粮食安全问题。

　　卢锋：是这样。我国实行市场化取向改革方针和政策，调动农民和相关企业生产积极性，使他们对现代农业科技进步提供的盈利机遇作出分散反应，是我们根本解决传统粮食安全的供给面基本条件之一。没有适当的体制保证，现代技术不会自动转变为生产力。在这个意义上，传统粮食安全问题实质性解决，是30年前开始的改革开放体制选择实践给中国人民带来的最大实惠。

　　《第一财经日报》：不过，现在粮食安全似乎又成了问题。

　　卢锋：这种说法可能似是而非。我们可能需要回顾一下改革开放三十年来的粮食供求周期。大体说来，改革开放时期我国粮食供求和价格经历了三个运行周期。1995年粮价达到阶段性高峰并出现第三次相对过剩，伴随产量、进口和库存大量增加，上世纪90年代后期粮价几年持续下降，世纪之交在低谷徘徊。到2003年，粮食供求关系开始发生阶段性转折并伴随粮价反弹。

　　《第一财经日报》：怎样理解2001年入世以来一段时间内出现的粮食净进口局面？

　　卢锋：通常人们认为出口是好事，但对进口可能存有疑虑。不过，评判进口是否有好处，应该从三个方面来衡量：

　　首先，看进口与国内同类产出的关系。如果在进口增加的同时，国内的产量有所减少，从发挥比较优势的角度看，并不一定是坏事；而如果进口增加的同时，国内产量也在同步增加，那就说明国内产品没有被进口品所替代，更不必过分担心。

　　第二，看进口与国内下游产品的关系。比如大豆，主要有两类消费需求：一是榨成植物油，满足人们收入提高后对膳食改善的需求；二是大豆榨油的副产品的豆粕是优良饲料的重要原料。大豆进口增加，一方面可以满足国内植物油生产增长的需求，另一方面可以满足动物生产部门的增长对高质量饲料的需要。

　　第三，看进口与国民经济整体的关系。比如，农产品原材料进口，支持了一些中国具有比较优势的部门的发展。比如，在整个国民经济的背景下，通过纺织业的加工、增值以及出口，棉花等原料的进口实现了巨大的市场价值，也实现了丰裕的农村劳动力的价值。

　　入世以来的经验显示，农产品进口对中国经济发展起到了巨大的积极作用：它发挥了中国制造业的比较优势，促进了农村劳动力的转移；发挥了农业内部的比较优势，促进了肉、蛋、鱼等动物产品部门的生产；还满足了国民对牛奶等特殊产品在特定时期超常增长的需求，间接促进了国民身体素质的提高。

　　《第一财经日报》：如何看待最近的粮食价格上涨问题？

　　卢锋：粮食问题今年上半年说得很响。不过，石油有不可再生的特性，而且投资期很长。这跟粮食不一样。

　　目前，我们可能反倒要注意国内粮食相对价格上调幅度不足的影响。由于限制粮食出口和鼓励进口，国有粮食库存净投放较多，加上国内运力制约等因素影响，近来东北等粮食主产区出现卖粮难和价格下滑现象，这方面情况对今年粮农生产积极性影响如何有待观察。

　　当然，也有人从相反的角度，说现在又有抛荒的问题了。实际上，抛荒也是一种理性的决策。就像一个人休息是一种状态一样，土地休息也是一种状态。农户抛荒可能是因为进城了，也可能是因为准备把地做其他用途了，也可能就是养地力。总之，都是农户自己的决策，而且不要认为农户自己的决策就不是理性的。

　　最重要的问题，还是如我强调的那样，粮食价格会按照市场的规律运行。我观察到，最近粮食价格已经有向下走的趋势了。

　　《第一财经日报》：入世和最近的粮价上涨是否会影响我国的粮食安全？

　　卢锋：我想这种担心是多余的。农业生产会根据市场环境进行调节。最重要的还是体制改革了，就从根本上解决了长期困扰我国的粮食安全问题。在现在这种体制下，有一些其他问题也都是可解的，不必大惊小怪。

　　农业生产组织形态未来发展

　　《第一财经日报》：现在对农业生产又有合作的呼声。怎样看待农业生产组织形态在未来的发展？

　　卢锋： “合作”是一个概念，关键是看怎么合作。事实上，合作有许多方式。比如说小麦收割，到了收割的季节，就有“麦客”开着农机延着小麦收割带一路向北开。在我看来，这就是一种合作。

　　因此，如果说从市场的需要出发，有合作的需求，自发组织起一些“小组织”，这种“小组织”能够发挥将“小农户”与“大市场”结合起来的优势。这个背后都是有一定的经济道理的。如果你说的“合作”是像原来那样把农户再次捆绑起来，那就要好好评估这样做是不是有必要。尤其是如果是为了结构的变化而进行变化，那就需要检讨了。

　　《第一财经日报》：怎样实现规模经营和应对市场带来的诸多风险？

　　卢锋：在中国比较行得通的办法有靠企业为龙头，带动分散的小农户。比如，以蒙牛、伊利这种企业为龙头，起到一个中介、协调的角色，收购农产品，这是一种有效率的合作方式。当然，这是进入上世纪90年代以后的事了。

　　《第一财经日报》：还有一些如化肥造成的水体富营养化等问题，怎么解决？

　　卢锋：有几种办法：提高化肥价格，提高利用化肥的效率等。但是我还是要提醒，这和老的问题是不一样的。在改革前的体制下，劳动力的积极性不能被调动，很多问题是不可解的。而今天的问题都是可解的，事实上也在解决。

　　未完成的农地改革

　　《第一财经日报》：你对农村正在试点或已经实行了的关于土地使用的有偿转让和关于依土地作股搞合作化经营有何看法？

　　卢锋：土地是基本的生产要素。生产要素只有在流动中才能得到有效使用。所以，允许土地流转和转移是改革以来农业政策的一大进步。

　　实际上，1988年的时候就已经出台了关于土地流转的政策。不过，后来的改革滞后了。中国目前的政策，仍然不允许土地自由买卖。在土地不能买卖的基本前提下，通过包括土地股份制在内的不同途径，挖掘土地这一稀缺资源的利用效率，这是有益的。

　　《第一财经日报》：重庆市从去年开始尝试进行“土地入股”改革试点，以农村土地承包经营权出资入股，设立有限责任公司。

　　卢锋：这个已经超出了单纯农业的范围了。在工业化的背景下，农村的一部分土地被用来进行工业化和城市建设，这是更有效率的。问题是，怎样进行土地性质的转换？以前采用“征地”的方法，现在看来这样做相当有问题。

　　目前，农地改革已经滞后于总体的改革进程了。

　　《第一财经日报》：这是什么原因造成的？

　　卢锋：也许是因为矛盾还不够尖锐吧。现在矛盾已经逐渐凸显了。

　　《第一财经日报》：农地改革继续推进还会面临什么困难？

　　卢锋：实际上只是观念上的障碍。在我看来，这种改革是一种“帕累托改进”，在改革中没有人的利益受损。

　　首先要解决这样一些问题：农民的土地物权能不能再做实？流转权能不能再放开？能不能让农民对他们的土地拥有确定感？这些改进都是具有边际效益的。

　　卢锋

　　●1982年，中国人民大学法学学士

　　●1985年，中国人民大学经济学硕士

　　●1994年，英国利兹大学经济学博士

　　●主要研究和教学领域：

　　经济学原理、管理经济学、中国农业经济、产品内分工与中国经济发展