上海放行农地流转 开发主体尚不明确

　　上海放行农地流转 开发主体尚不明确

　　一直捉襟见肘的上海土地供应终于盼来新的保障。日前，上海市开闸农村土地流转政策，允许在流转出的建设用地上进行经营性场所开发。

　　尽管新政策明令流转土地不得进入住宅市场，但从目前来看，诸如流转开发主体和流转、监督市场仍有待细化。

　　开源节流

　　上海市政府2月底公布的 《关于开展农村集体建设用地流转试点工作的若干意见》（下称《意见》）显示凡符合土地利用总体规划和城乡建设规划、依法取得的农村集体建设用地使用权，原则上均可流转。

　　新政策所指，在于推进高效利用此前被闲置的农村建设用地。上海市相关部门的数据显示，上海农村集体建设用地达1100平方公里，占全市建设用地的40%。而上海农村户籍人口不到200万，远低于城市户籍人口1300万。从人均建设用地角度看，农村土地潜力巨大。

　　上海市规土部门一位知情人士解读政策动因时说，一方面，农村集体建设用地总量较大；另一方面，由于土地所有权和土地使用上的双轨制，农村集体建设用地粗放低效、闲置浪费现象比较普遍，资产价值没有真正体现。

　　据了解，这些可供盘活的建设土地，包括了一些原乡镇企业的厂房、养殖场以及其他已经过平整的土地。“只要到下面去问，连农民都知道，这些土地的闲置造成了巨大的浪费。但政策闸门不开，谁也不敢轻动。”上述人士表示。

　　事实上，上海在农村土地流转早有尝试。2006年起，上海郊县即有14个试点基地开始进行宅基地置换，其节约土地的效应颇为明显。然而，由于种种原因，宅基地置换节约出来的土地有很大一部分无法利用，这让试点工作有些后继乏力。

　　按照国家的政策规定，对农村建设用地的利用，在城镇规划区以内的区域须列入国家征地范畴。在城镇规划区以外，如果是经营性用地，首先必须符合城镇规划，此外，还得占用当年新增城镇建设土地的指标才能进入市场。“有这两条限制，就造成许多置换出来的宅基地无法开发利用。”上述人士介绍。

　　一边是海量建设土地的浪费，一边却因为供应不足而带来房价、地价普涨。这一割裂一旦被填补，无疑将大大缓冲上海住房和土地的压力。

　　上海市建设土地紧张的问题由来已久。接近上海市规土局人士透露，国土部在2009年安排上海市新增建设用地高达5000公顷，其中农用地转用计划4400公顷。在市级层面，上海预留了48%的土地用于保障重点用地需求，其余部分分解给区县使用。

　　但这一指标，仍显捉襟见肘。在过去的一年里，上海的大型项目接踵而至，包括世博会、虹桥枢纽、迪士尼、保障性住房等项目的上马，让当地的用地矛盾更加突出。

　　上海市规划国土资源局局长冯经明在2010年工作会议中指出，上海2010年将加大存量土地盘活利用力度，加大闲置土地处置力度、积极推进低效用地的“二次开发”。

　　长期从事土地流转工作的上海市农村经济学会副理事长顾吾浩认为，上海流转的农村集体建设用地将分流一部分经营性用地计划，无疑可让城镇国有用地腾出更多空间，用于保障性住房和商品住宅的建设。

　　据悉，上海市某主要领导去年在松江区调研时，曾对宅基地置换后将城镇国有用地用于保障房开发的做法予以了肯定。

　　不过，上海财经大学教授印堃华认为，不能由此把城市建设用地的增量希望全部寄托在农村建设用地流转上，还应把注意力放在城市内部土地资源的挖潜上。

　　“擦边球”隐患

　　国内在农村建设用地上的政策此前一直极为谨慎，即便自2009年以后，各地纷纷试验土地流转的工作，高层仍在这一问题上斟酌再三。知情人士透露，国土部此前曾向中央上报了一份按照统一标准在全国范围内推行流转的办法，但未获通过。

　　一位知情人士表示，《意见》从法规的角度为盘活上海农村土地资源打开了一道口子。“以前各地都是偷偷摸摸地执行，大家八仙过海、各显神通，容易滋生腐败。”

　　在此次上海的土地流转政策中明确规定，依法取得的农村集体建设用地，可以用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性项目，而禁止进行商品住宅开发建设。

　　上海市规土局副总工程师蔡顺明此前明确表态，流转的农村建设用地不用于商品住宅建设，土地流转不是“与民争地”，而是把农村土地从 “资源”转化为“资产”；流转收入将首先用于农民社会保障，其次用于改善农民生产生活。

　　“如果这些农村建设用地用于房地产开发，顶多带来的是一次性的收入，还容易带来诸如安置、后期管理成本、小产权房等遗留问题。如果是用于经营性项目，则可以使之成为农村长期的财政性收入。”顾吾浩说。

　　前述知情人士介绍，在此前的一些半公开的流转试验中，一些流转出来的建设用地甚至置换出宅基地，以农家乐、休闲会所等经营形式存在。“不过，在实际运营中也有打擦边球的现象，有些场所并不对大众开放，具有一定私密性，实际上成了有钱人的后花园。”

　　上海财经大学教授印堃华说，农村集体建设用地流转目前已有所突破，在客观上缓解城市建设用地的紧张。但是，如果不让农民从土地流转尤其是宅基地流转中获益，会导致农民生存状况的恶化，这也是他最担心的一点。

　　细则待定

　　知情人士认为，国土部与上海市签订的土地流转试点协议，上海方面当然要按照国土部的要求，其主要目的，还是为当地的农村集体经济组织服务，土地规划部门可能会以更为严格的方式予以执行和监督。

　　首先，可用于流转的土地必须同时符合全市的产业建设规划和土地指标规划，方可进行拆旧建新的工作。“没做到两规合一，土地就不能流转。”前述规土局人士说。

　　其次，分析人士认为，对于土地流转后，新建地块的建设和经营如何操作和监督，目前《意见》中还比较模糊，需要更进一步的细则去规范。

　　《意见》规定，土地使用者依法有偿取得的农村集体建设用地使用权可以通过转让、转租等形式进行再次流转，其使用权亦可以抵押。但《意见》没有明确说明流转土地的开发主体。

　　本报了解的情况是，具备开发流转出来的建设用地资质的，主要是两类公司：全资国有公司和全资集体企业。而对二级流转使用者应符合哪些条件，却尚不明确，规土局人士称。

　　值得一提的是，《意见》明确了农村集体建设用地在交易方式、交易价格、使用期限等方面，与国有土地享有同样权利，与国有土地“同地、同权”。

　　上海相关部门希望在国有土地交易市场的基础上，增加农村集体建设用地入市交易的服务、管理功能，建立城乡统一的上海市土地交易中心，摸索国有建设用地和农村集体建设用地“两种产权、同一市场、统一管理”的新途径。

　　(本文来源：经济观察报 作者：陈哲)