“国进民退”的故事 经济权利是集是放？

　　在相当长的时间里，中国经济权力分配的逻辑和办法是紊乱的。是集了好还是分了好，现在还真是一个问题。

　　吴晓波

　　在世界史上，中国是唯一保持了两千年大一统中央集权体制的古老国家。因此，历史学家马克·艾尔文（Marke Elvin）在《中国以往的模式》中说过一句意味深长的话：“中国历史上的统一是它的一种文明。”这种文明的一个重要命题就是，如何处理中央集权与地方放权之间的关系。这个问题从来没有谈清楚过，历代更替大半与此有关。我们今天就说说它在经济层面上的体现。

　　一个国家经济权力分配，主要是在两种关系上展开的，一是中央政府与地方政府之间，二是政府与企业之间。在中国，1978年之前，企业全数为国有化，无所谓权力下放的问题，所以，建国后分权的问题主要发生在中央与地方之间。在相当长的时间里，分权的逻辑和办法是紊乱的，而且集了又分，分了又集，数度反复：

　　——先是中央高度集权。建国之后的1950年，政务院颁布法令，决定实行集权管理和统收统支的财政体制，规定地方的财政收入一律上缴中央，地方的支出一律由中央拨付，地方财权几乎为零。

　　——接着是充分放权。1956年，毛泽东发表著名的《论十大关系》，提出要充分调动地方积极性。于是两年后，中央向地方大规模放权，其中包括向地方政府下放计划权力、下放企业管辖权、下放物资分配权等。总之，能放的权都放了。同时，在工商界和农村则发生了相反方向的运动。前者是开展了“社会主义改造运动”，全中国的私营工商业全部实现了“公私合营”，后者搞的是“归大社”运动，到1958年就变成了“一大二公”的人民公社，农民从此失去了对土地的所有权。

　　——然后又是一次大集权。在经历了荒唐的“大跃进”及可怕的“三年大饥荒”之后，1962年中央政策再度大转弯，在1月份召开的“七千人大会”上，中央强化了集中制和全国一盘棋的思路，随后从地方收回了绝大多数原来下放的权力。

　　——接着又是大放权。1966年，毛泽东在杭州政治局会议上提出，经济实权还是仍应分散到各地区去。于是，又是一轮手忙脚乱的“大分权”。这之后，紧接着就爆发了文化大革命，国民经济已无效率和秩序可言。

　　如此集了再放，放了再集，最终造成的局面是，中国经济陷入“一放就乱，一乱就收，一收就死，一死再放，放了再乱”的恶性循环。它实际上表明，在集中计划体制内寻找集权与分权之间的平衡，无论在经济的意义上还是在政治的意义上，都是一项不可能的任务。

　　1978年之后，随着改革开放的展开，放活企业成为一种共识。由于中央财政十分羸弱，已无力大规模拨款投资，所以，中央也大胆地向地方放权，这充分发挥了地方政府的经济发展积极性，与此同时，也出现了地区之间以邻为壑、互相封锁和分割市场的“诸侯经济”，更严重的是造成了“地方肥，中央瘦”的财政格局，中央财政在财政总收入的比例逐年下降，竟成了“讨饭财政”。

　　对于这样的景象，如何判断，是否需要修正，怎样从理论的层面上进行阐述和评价，成了经济理论界的一个大难题。争论到1994年有了结果，就是实行所谓“联邦财税制”的分税制改革，中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划，消费税、关税划为中央固定收入，企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方，增值税在中央与地方之间按3∶1的比例分成。这一税制的执行，在财经的意义上标志着中央集权的回归。

　　纵观二千多年来的中华治理史，历代重大的经济变革从来都是在调整中央与地方的关系，而数次影响深远的改革运动，无一不是通过加强中央集权来保证对经济的控制力，并大大提高了政府的收入。

　　本轮中国改革，前十五年是自上而下的充分放权，后面的年份则是自下而上的重新集权，是集了好还是分了好，现在还真是一个问题。