政府错位 纳税人赋重

　　政府职能的最核心内容，是提供公共产品、公共服务、公共福利。当政府整天为发展经济忙忙碌碌，成为一个有明显逐利倾向的经济体时，就严重脱离了政府的基本职能。由此带来的高额行政成本，将完全转化为纳税人的负担

　　中国的行政成本之高，即使在全世界范围内来看，也无出其右者。

　　据统计，国家行政管理费在国家财政支出中的比重，德国（1998年）2.7% ，英国（1999年）4.2%，美国（2000年）9.9% ，中国（2000年）25.7%。中国的行政成本远远高于其他国家，而且长期居高不下。

　　政府不该履行企业职能

　　政府的职能是什么？英国17世纪著名思想家约翰·洛克认为：“政治权力是每个人交给社会的在自然状态中所有的权力，由社会交给它设置在自身上面的统治者，附以明确的或默许的委托，即规定这种权力应用来为他们谋福利和保护他们的财产。”洛克认为，政府的职能是向公民提供服务，公民需要什么，政府提供什么，而不是政府想提供什么就提供什么。因此，政府必须是节约型政府，最大限度地把减少行政成本，把资源用于为公众服务。

　　意大利13世纪的著名神学家、哲学家托马斯·阿奎那认为，政府的职能在于“殚精竭虑地增进公共利益”，只有增进公共利益的政府才是正义的政府，否则便是非正义的政府。而要增进公共利益，减少行政成本、降低损耗，无疑是最重要的前提。

　　英国18世纪的著名经济学家亚当·斯密对政府职能做了更明确的划分。他认为，政府的职能是保护国家安全和个人安全、建立基本的法律秩序、保护产权、促进技术创新，建设和维护私人无力做或不愿做的公共设施和公共事业。简而言之，政府充当“守夜人”的角色，用保护和正义来交换收益，其职能上限由国家设定的目标和政府面临的约束决定。亚当·斯密特别强调，政府应当是节俭的政府，不能让人民感到负担沉重。

　　尽管在经济危机后，西方如凯恩斯这样的学者，对政府职能的界定有所调整，但也仅仅是小的调整而已。政府职能的最核心内容，即提供公共产品、公共服务、公共福利的内容是永恒的，相应的，政府在履行自身职能和行使权力的过程中，必须做到行政成本的最小化和行政效率的最优化。

　　以诸如此类的理论建立起来的政府，自然也是运行成本最小的政府。因此，整个西方世界虽然政府的具体职能有所有差异，但在这些方面基本上是大同小异。

　　我国各级政府的职能划分，虽然在理论上也借鉴了西方的基本定义，但在实际运行过程中，却大相径庭。如果说西方世界是一个有限政府，而我国的各级政府则是一个全能或者无限的政府，而且，其发展经济的职能远远超过提供公共服务的职能。

　　我们习以为常的是，各级政府都在为发展经济而忙忙碌碌，政府成了一个有明显逐利倾向的经济体，而非单纯的服务机构。这与当下对干部政绩的考核机制密切相关。凡是在经济发展方面成绩突出，GDP增长迅速的地方，官员就会赢得更高的评分和更多、更好的升迁机会。于是，把GDP拉上去，就成为各级政府努力的核心目标。

　　发展经济是需要成本的，而政府的职能虽然定位于发展经济为主，具有企业的一些功能，但它并不像一般意义上的企业那样具有成本核算概念，因而，也没有降低成本的动力。比如，企业的生产成本，是企业在生产过程中对各种资源利用情况的货币表示，是衡量企业技术和管理水平的重要指标。企业的生产成本对应着具体的支出项目，比如，直接材料（原材料、辅助材料、备品备件、燃料及动力等）支出，等等；可以说是一个萝卜一个坑，而这些成本要素对于政府显然没有约束力。

　　于是，就陷入了一种悖论当中。政府在履行企业职能，成为市场中一个强烈追逐利润的主体，而它本身不擅长于此，这种职能的扭曲必然造成巨大的浪费——不仅是行政开支的巨大浪费，更是对纳税人税收的巨大浪费。中国人民大学公共管理学院的毛昭晖教授曾指出，从国际的视角看，我国的决策失误率达到30%，西方发达国家却只有5%左右。最典型的一个例子是河南中原制药厂，这家国内医药行业“七五”、“八五”期间投资规模最大的重点企业（总投资18亿元），还没有生产运行即停产关门。该项目竟然是从瑞士一家没有专利技术、仅20多人的皮包公司引进的。由于决策失误导致的这些巨大损失，同样要转化成“行政成本”，由纳税人来承担。

　　政府不该成为“扒手的手”

　　假设政府的职能是提供公共服务，那么，这种服务的成本是非常容易核算的，也是非常容易监督的。但是，在政府以经济主体面目出现的时候，其权力对应的就是一个难以制约和衡量的领域。哈佛大学教授费斯坦（曾任里根总统首席经济顾问）认为：“政府对市场的干预会带来惊人的资源浪费”，导致行政成本上升而素质下降。费斯坦所指的仅仅是政府对市场的干预，当政府就是市场中的一个重要主体时，就意味着更为惊人的资源浪费。

　　金融危机发生后，中国的全能政府角色得到了更进一步强化，在经济领域的主导作用进一步加强，以GDP为目标的经济活动进一步膨胀，各地政府相继推出的大工程、大项目计划令人触目惊心。重庆发出了“今年开始要大干，三年大变样，十年脱胎换骨”的号令，开始猛推“大投资、大基地、大支柱”战略；2010年，天津市固定资产投资要在2009年的基础上，再增加1000亿元；河北省提出2010年要下力气抓好项目建设，重点项目安排1300项，总投资1.6万亿元；江苏省计划安排省重点建设项目200个，总投资1.7万亿元，增长24%，其中，100亿元以上的特大项目达到28个，50亿元及以上的大型项目81个；浙江宁波一个市计划全年100个大项目，涉及总投资2800亿元，投入的力度历史空前；2010年，四川已确定重大项目650个；截至2009年11月底，安徽省投资增幅已连续56个月运行在30%以上的增长区间，照此速度，2010年，安徽的投资额将超过GDP总量，这在全国是第一个，在当今世界范围内，也是绝无仅有的。

　　从事经济活动从来都不是政府的强项，这应该是由企业和个人做的事情，当政府的职能走向扭曲，就必然从“看不见的手”变成“扒手的手”（美国麻省理工学院教授莱斯特·瑟罗语），带来整个行政运行成本乃至整个国民经济运行成本的上升，同时，挤压企业尤其是最具活力的民营企业的发展空间，使整个经济运行效率大大降低。

　　政府本身是没有钱的，它从事经济活动的所有本钱都源于纳税人。在我国，主要源于两个途径：一是投放基础货币——这必然稀释民众的财富，导致民众购买力的下降和生活压力的上升。二是以发行国债或通过银行贷款的方式从民众手中借钱。而实践证明，这实际上意味着，资金从效率高和相对安全的地方，转移到效率低和风险更大的地方，大大降低资源的配置效率，也埋下了巨大的经济安全隐患。

　　2007年，中央财政赤字2000亿元，占GDP的比重为0.8%；2008年，中央财政赤字1800亿元，占GDP的比重为0.6%，而2009年，中国财政赤字规模为9500亿元，占GDP的比例为2.8%。根据国际上通行的标准：赤字率3%一般设为国际安全线，2.8%的比例看似仍在安全线内，但是，如果考虑到GDP的注水因素，中国的赤字率其实已经突破安全线。比如，2009年的GDP中，实际上就包含着房价上涨、庞大信贷资金催生的因素，这其中的泡沫成分是显而易见的。2010年，中央财政赤字计划为10500亿元，赤字率依然保持在较高水平。

　　一旦那些大项目建设后，也许将重蹈河南中原制药厂的覆辙。这是不能不考虑、不能不面对的问题。安徽阜阳总投资3.2亿元建成的机场拥有国际先进的导航通讯设施，预计年客运量50万人次，但实际年客运量只有几千人，全市民众不仅无法从机场的运营中获益，还背负起了沉重的负担。类似的悲剧，一直在各地重复上演，教训一个接一个，真正汲取教训者却寥寥无几。

　　政府不该成为

　　经济发展的主体

　　政府职能错位的最直接弊端是，加剧暗箱操作和腐败的蔓延。政府投资的项目，大多是“三超一拖工程”——超标准、超规模、超预算、拖工期。深圳市纪委在调研时曾发现，超投资最多的一个项目，由2980万元变成2.95亿元，历时十年还未竣工结算。一个投资项目追加的投资，几乎是计划时的10倍。

　　这种情况并非个例。

　　由于缺乏民众的直接监督，财政预算的执行情况不透明，大工程、大项目的运行游离于民众的监督之外，暗箱操作大行其道几乎是必然的，而由此增加的成本自然也由纳税人承担。

　　2009年3月17日，《检察日报》刊发了对重庆市经济开发区管委会原主任唐文峰腐败案的报道。里面有这样一段：“和谁关系‘铁’就给谁好处”（小标题）。其中提到：2002年下半年，唐文峰在高中时的班长、重庆市某区计生委原副主任吴某的介绍下，认识了何下。吴某多次告诉唐文峰：“何下很有经济实力，有意在经济开发区投资。”而事实上，当时，大雅公司办公室租用的是不足60平方米的普通民房，月租金仅为200元。但由于老同学的力荐，唐文峰对大雅公司的情况深信不疑，草率地同意了何下进入经济开发区承揽“中国西部建材城”这个总投资16亿元的工程项目。2004年7月，何下因大雅公司还不起银行贷款找唐文峰救急，并承诺给予其“中国西部建材城”项目10%的股份。在唐文峰的帮助下，2004年12月至2005年9月，唐文峰在未与经济开发区其他领导商量的情况下，擅自决定以土地储备整治中心自有资金人民币1.1亿元，为大雅公司在银行的5次贷款共1.1亿元作全额质押担保……

　　一个经济开发区管委会主任，就可以擅自把一个总投资16亿元的工程项目交给一个没有任何经济实力的皮包商，结果可想而知。唐文峰挪用公款2.18亿元、受贿982万元，但他滥用职权造成的国有资产流失则必然由纳税人埋单。

　　唐文峰腐败案只是我国诸多腐败案中的一个，解剖这只“麻雀”，让我们深深感受到“绝对的权力必然导致腐败”这一规律的普遍性。在房地产市场如火如荼发展的过程中，土地出让中的腐败问题更加令人触目惊心。而所有的这一切，都传导到了终端，导致房价高涨，民众承受着因高房价和保障性住房缺位所带来的沉重负担。

　　需要特别强调的是，当政府的职能从公共服务的提供者扭曲成为一个重要的经济发展主体的时候，必须有更加严格和系统的监督机制予以配合，才能最大限度地减少腐败，节约成本。但遗憾的是，我国官员的任免是由上级决定，而非源于民众的选举，如此，就形成了森严的上下级关系，随之而来的，就是迎来送往、请吃请喝送礼开支的大幅增加，从村、镇一直到上面，都如此。每年公款吃喝6000亿元的惊人开支即因此而起。这是导致行政成本居高不下的重要原因。

　　而在成熟的市场经济国家，这种现象非常罕见。以美国为例（从乡镇一级谈起），诸如乡、镇这样的地方政府，虽然处于某个县或市的地域内，在行政上却并不归所属县、市“领导”：官员由当地民众选举，政府职能完全是为当地民众提供服务，对选区民众负责，与上级几乎没有什么关系。在这种情况下，讨好上级对这些乡镇级官员而言，既无任何必要——权力非上级任命，也充满风险——随时可能被选民罢免。县、市、州级官员同样如此，都是通过竞选产生，如果讨好上级引起了选民的反感，反而可能提前遭到民众的唾弃，从而导致仕途之路终结。

　　因此，中国如果想降低行政开支，节约成本，必须重新界定职能，使政府从主导经济的角色向公共产品提供者的角色转变。相应的，官员的任免也应该由民众说了算（通过把选举权从村一级逐渐向乡镇、县级扩大），使民众成为官员权力的来源，使民众成为真正意义上的监督者。如是，则政府必然会从浪费型政府迅速过渡到节约型、服务型政府，使我们的资源配置更优，经济运行效率更高。当然，也会使社会更加和谐，整个民族的凝聚力变得更强。